Механистическая бюрократия

Механистическая бюрократия является порождением промыш­ленной революции. Ее основная особенность заключается в хорошо отлаженной структуре, обеспечивающей функционирование эконо­мической системы как комплекса управляемых механизмов (отсюда и название данного вида организационной структуры). Их деятель­ность носит простой, преимущественно однообразный, повторяю­щийся характер. Труд в таких системах, квалификация работников, их взаимоотношения, коммуникативные каналы в высокой степени стандартизированы. Кроме того, существует четкая иерархия власт­ных полномочий.

Все рабочие процессы, составляющие операционное ядро меха­нистической бюрократии, рационализированы, а их выполнение, как правило, не требует высокой квалификации и длительной под­готовки. Подготовка осуществляется преимущественно внутри сис­темы и может продолжаться от нескольких часов до нескольких недель. Следовательно, операционное ядро характеризуется очень четким разделением труда на узкоспециализированные задачи, ко­ординация выполнения которых почти полностью возлагается на стандартизацию рабочих процессов и формализацию поведения. Поэтому в операционном ядре могут функционировать очень круп­ные подразделения.

Высокий уровень регулирования операционной деятельности требует сильной административной вертикали, особенно той ее час­ти, которая примыкает к операционному ядру (рис. 5.2.2).

Перед менеджерами административных подразделений стоят три основные задачи:

• устранение проблем, возникающих в узкоспециализирован­ной деятельности операционного ядра;

• исполнение функций связующего звена с аналитиками тех­нократических подразделений, непосредственно разрабатывающими и внедряющими стандарты в операционные под­разделения;

• поддержание вертикальных информационных потоков (дета­лизация и доведение до непосредственных исполнителей директивных распоряжений, с одной стороны, и обеспече­ние обратной связи — с другой).

Выполнение всех перечисленных задач возможно при налажи­вании личных контактов с подчиненными, аналитиками и выше­стоящими менеджерами, что обусловливает четкое разделение административной вертикали на функциональные единицы. По этой же причине функциональные подразделения обычно невелики, а сама административная вертикаль имеет несколько вытянутую форму.                                                                                                

Рис. 5.2.2.. Базовая конфигурация механистической бюрократии

      

Поскольку при координации механистическая бюрократия полагается в основном на стандартизацию рабочих процессов, ключе­вое значение приобретает технократический персонал. В отличие oт линейных менеджеров, наделенных формальной властью над one рационными подразделениями, технократический персонал, разрабатывающий стандарты и контролирующий их соблюдение, наделен значительной неформальной властью. Особенно сильно эта власть распространяется на операторов и менеджеров нижнего уровня. По существу, она лишает их права встраивать что-либо свое в разрабо­танные аналитиками схемы. Работа менеджеров нижнего уровня иногда настолько регламентирована, что исчезают основания от­носить ее к управленческой деятельности.

Влияние технократического персонала простирается на всю структуру. Разнообразные правила и инструкции насквозь прони­зывают механистическую бюрократию, формальные коммуникации преобладают на всех ее уровнях, все решения принимаются в соот­ветствии с иерархически выстроенной цепью команд. Другими сло­вами, поведение работников на каждом уровне иерархии механи­стической бюрократии больше формализовано, чем в других кон­фигурациях. Следствием такой формализации является жесткое разделение труда.

Вспомогательный персонал механистических бюрократий обычно развит, что позволяет им снизить неопределенность, сопутствующую приобретению аналогичных услуг на открытом рынке. Так, распола­гая штатом грамотных юристов, механистическая организация спо­собна полностью контролировать линию защиты своих интересов в судах; имея собственную столовую, она может регулировать отведен­ное на обед время, качество и разнообразие пищи; а передав охрану людей и имущества собственной охранной структуре, организация в большей мере обеспечивает свою безопасность, чем в случае исполь­зования сторонней специализированной помощи.

Вспомогательные подразделения существуют на разных уровнях иерархии (рис. 10.2). Их местоположение зависит от получателей ус­луг. Например, правовой отдел и отдел по связям с общественностью располагаются ближе к вершине, поскольку они непосредственно обслуживают стратегический апекс. На среднем уровне могут распо­лагаться научно-исследовательские и проектно-конструкторские подразделения, обеспечивающие решение задач менеджеров адми­нистративных подразделений. А нижний уровень образуют подраз­деления с более стандартизированными процессами, близкие к дея­тельности операционного ядра (столовая, охрана, транспортный цех и т.п.).

Основная задача менеджеров стратегической вершины анализи­руемой структуры — отладка бюрократических механизмов. Дело в том, что механистические бюрократии — это организации-исполнители. Они не предназначены для решения проблем, а мак­симально ориентированы на поиск эффективных путей достижения определенных результатов. В этой связи стратегические менеджеры занимаются вопросами совершенствования исполнительского мас­терства, поддержания целостности структуры перед лицом свойст­венных ей конфликтов и осуществления прямого контроля (в пер­вую очередь менеджеров тех структурных подразделений, деятель­ность которых слабо поддается формализации).

Стратегические менеджеры единственные специалисты «широ­кого профиля» в механистической бюрократии. Только они обла­дают достаточно широким видением, чтобы оценить выполнение всех ее функций с точки зрения конечных целей. Все остальные менеджеры — узкие специалисты, связанные с одним звеном це­почки действий, приводящих к получению конечного результата. То же самое относится и к когнитивной составляющей власти. Только на самой вершине административной иерархии разрознен­ные фрагменты знаний могут быть соединены воедино.

Очевидно, что в таких структурах процесс формирования стра­тегии бесспорно является нисходящим, хотя необходимая для ее разработки информация имеет восходящую природу. Все данные, постепенно агрегируясь в вершинах модели организационной структуры, поступают в стратегический апекс, который и формули­рует общую стратегию, после чего эта стратегия спускается вниз по цепи полномочий и последовательно претворяется в программы и планы действий.

Механистические бюрократии не могут эффективно функцио­нировать везде и всегда. Существуют определенные условия их «комфортного» существования. Коротко остановимся на ключевых из них.

Во-первых, более или менее успешно механистическая бю­рократия функционирует в простой и стабильной внешней среде. Дело в том, что деятельность организации в сложных условиях нельзя разложить на простые задачи (рационализировать), а работу в динамичном окружении трудно сделать повторяющейся и, следо­вательно, невозможно стандартизировать.

В случае гигантских механистических бюрократий наблюдается интересный сдвиг во взаимоотношениях между стабильностью внешнего окружения и структурной формализацией — зависимой переменной становится стабильность. Эти организации делают крупные капиталовложения в сохранение текущего состояния внешней среды. В противном случае они не смогут сберечь свои огромные технологические системы. Ни для кого не секрет, что гигантские механистические организации в металлургии, на транс­порте и в других промышленных отраслях пытаются контролировать факторы спроса и предложения при помощи рекламных кам­паний, долгосрочных контрактов, посредством создания картелей или предложения дополнительных услуг. Они также используют стратегии вертикальной интеграции, становясь поставщиками и покупателями собственной продукции. Таким образом, укрепляясь, механистическая бюрократия пытается распространить свое влия­ние на внешнюю среду, чтобы контролировать ее и тем самым обеспечивать свое безбедное существование. Другими словами, в целях обеспечения стабильности внешней среды механистическая бюрократия осуществляет на нее массированное давление.

Во-вторых, механистическая бюрократия чаще всего ус­пешна в зрелых и достаточно крупных организациях, выполняющих большие объемы работ, требующих повторения и стандартизации операций. Если организация существует достаточно долго, то ей уже приходилось сталкиваться с проблемами координации и она сумела выработать необходимые правила и процедуры.

В-третьих, основу успешной деятельности механистической бюрократии, как правило, составляет регулируемая технологическая система, которая должна быть не очень сложной. Дело в том, что высокотехнологические системы требуют делегирования значитель­ных властных полномочий специалистам из числа вспомогательно­го персонала, а возникающая при этом форма децентрализации не­совместима с механистической бюрократией. С другой стороны, технологическая система механистической бюрократии не может быть и полностью автоматизирована, поскольку это приведет к уст­ранению однообразия операционной деятельности, что автоматиче­ски будет означать переход в другую конфигурацию. Таким обра­зом, хотя организация, выполняя стандартизированную деятель­ность, широко использует автоматы и компьютеры, она остается механистической бюрократией до тех пор, пока эти средства не подменят ее рабочую силу, состоящую преимущественно из неква­лифицированных работников.

В-четвертых, к механистической бюрократии некоторые организации подталкивает особая потребность в безопасности и надежности. Например, организации, специализирующиеся на авиаперевозках или борьбе с пожарами, должны минимизировать свои риски. Они стремятся всесторонне формализовать действия сотрудников, чтобы гарантировать результат. Пожарная команда не имеет права по прибытии к горящему объекту терять время на по­лучение указаний начальника или дискутировать о том, кто и что должен делать. Подобные организации еще называют ситуационными бюрократиями. Их цель — постоянная готовность к оказанию специфических услуг. И поскольку оказываемые ими услуги чрез­вычайно важны, организации должны тщательно разработать про­цедуры быстрого и эффективного реагирования на каждую прогно­зируемую аварийную ситуацию. Операторы этих организаций про­водят много времени в тренировках, совершенствуя принятые про­цедуры. Они всегда начеку и всегда надеются, что очередная ситуа­ция не будет из разряда непредвиденных.

В-пятых, механистические бюрократии успешно функцио­нируют только при наличии надлежащего внешнего контроля. Чем сильнее организация контролируема извне, тем более централизо­вана ее структура. Особенно важную роль внешний контроль играет в правительственных организациях, конфигурацию которых иногда еще называют государственной механистической бюрократией. Мно­гие государственные службы относятся к бюрократиям не только ввиду однообразия выполняемых ими операций, а потому что все их действия, от работы с посетителями до найма персонала, долж­ны быть совершенно прозрачны.

Поскольку контроль является отличительной чертой механисти­ческой бюрократии, то не удивительно, что этой конфигурации придерживаются организации, осуществляющие контрольные функции- — контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, правоохранительные органы, органы исполнения нака­заний (тюрьмы) и др. Они составляют разновидность контролирую­щих механистических бюрократий.

Механистические бюрократии являются главным доказательством высокой степени специализации нашего общества. Они вносят основ­ной вклад в повышение материального уровня жизни. Без механисти­ческих бюрократий автомобили остались бы предметом роскоши, а о масштабных авиаперевозках и речи быть не могло бы. Ни одна другая структура не позволяет организовать столь массовое производство и бесперебойно выдавать планируемые результаты. Ни одна из них не способна более эффективно регулировать процесс труда. Современное общество просто не смогло бы функционировать без этих структур.

В то же время главные достоинства машиноподобной произво­дительности оборачиваются основными ее недостатками. И вся бе­да в том, что механизмы состоят из мертвых деталей, а организаци­онные структуры — из живых людей. В человеческой среде возни­кают человеческие проблемы, и люди не хотят, чтобы их воспри­нимали как один из факторов производства. Аналогия механистической бюрократии с механизмом позволяет выделить крут про­блем, которые повсеместно сопровождают эту конфигурацию орга­низационной структуры. Рассмотрим ключевые из них.

Человеческие проблемы операционного ядра. Многие люди отри­цательно относятся к механистической бюрократии, усматривая в ней готовность полностью подчинить и поработить всю цивилиза­цию. Суть в том, что методы машиностроения оказались непригод­ны для человеческих сообществ. Отношение к людям как к меха­низмам или средствам производства, а не личностям, привело к разрушению смысла труда, что выразилось в снижении квалифика­ции работников, повышении текучести кадров, снижении трудовой дисциплины и разорительных забастовках.

Тем не менее некоторым нравится предлагаемая в механистиче­ских бюрократиях работа. Есть личности, которые ценят система­тичность, порядок и стабильность. Такие условия дают им возмож­ность детально узнать свое дело и быть уверенными в завтрашнем дне. Но, к сожалению, таких людей немного и это, как правило, низко квалифицированные рабочие. А поскольку наше общество предлагает больше мест в механистических бюрократиях, чем в дру­гих, более приемлемых структурах, постольку не каждый может найти работу по душе. Многие для того чтобы обеспечить себе бо­лее-менее достойный уровень жизни, должны мириться с условия­ми механистической бюрократии. Получается массовое потребление в обмен на безрадостный труд.

До тех пор, пока общество нуждается в дешевых товарах и услу­гах, производимых в массовом порядке, многие виды труда останут­ся почти без изменений. Ибо, как писал Г. Браверман: «В мире производства господствует тейлоризм. Специалисты по "человече­ским отношениям" и "промышленной психологии" — это ремонт­ная бригада для человеческой "машинерии"». Отсюда следует вы­вод, что демократизация, на которой базируются упомянутые Г. Браверманом направления «очеловечивания» механистической бюрократии, не устраняет ее фундаментального противоречия меж­ду технологической эффективностью, с одной стороны, и индиви­дуальной неудовлетворенностью — с другой.

Предоставление работникам прав выбора своих руководителей не изменили реалий повседневной трудовой деятельности. Избирая руководство, рабочие способствуют созданию внешней контроли­рующей силы. А для внешнего контроля предполагается не только централизация структуры, но и ее бюрократизация.

Аналогичный исход наблюдается и при использовании демокра­тии законодательного типа, которая заключается в том, что работники в целях ослабления контроля вышестоящего руководства сами устанавливают правила. Но если принятые работниками правила противоречат правилам менеджеров, то бюрократизация структуры углубляется, причем за счет каждого члена организации. В резуль­тате работники оказываются еще в более мощных тисках, но теперь по собственной воле.

Важно, что клиенты при этом также проигрывают. Дополни­тельные правила бюрократий никаким образом не способствуют эффективности — они должны защищать работников. Подобно всем правилам они препятствуют как осуществлению инноваций, так и своевременной адаптации к изменениям внешней среды. Ес­ли работники организованно борются с насаждаемыми сверху инст­рукциями, это практически элиминирует возможность перемен. Законодательная демократизация втягивает клиента в войну работ­ников с менеджментом. Большая часть энергии организации уходит на разрешение внутренних конфликтов и сил для направленной на благо клиентов деятельности не остается.

Вывод состоит в том, что механистическая бюрократия создает в операционном ядре множество проблем, очевидных решений ко­торых не существует. Основная причина такого положения дел за­ключается в том, что в этой структуре существует непримиримый конфликт. между технологической и социальной системами. Что хорошо для производства — не всегда хорошо для человека. Только автоматизация технологии производства или повышение сложности и динамики внешней среды могут в какой-то мере смягчить соци­альные проблемы механистической бюрократии.

Проблемы координации в административных подразделениях ме­ханистической бюрократии. Операционное ядро механистической бюрократии не приспособлено для разрешения конфликтов, и мно­гие возникающие в нем человеческие проблемы транслируются в административную часть механистическо-бюрократической струк­туры, включающей административную вертикаль и стратегический апекс. Для установления требуемой жесткости контроля в админи­стративных подразделениях необходимо воспроизводить узкую спе­циализацию операционного ядра. Это, в свою очередь, обусловли­вает глубокое разделение труда менеджеров, что ведет к резкому разграничению административной части структуры и ее узкой функциональной ориентации. Как следствие, возникают проблемы коммуникации и координации.

Административные подразделения механистической бюрократии плохо приспособлены для использования координационного меха­низма взаимного согласования. Существующие коммуникативные регламенты в этой структуре — горизонтальные, вертикальные, ап­паратные, статусные — мешают неформальным коммуникациям. Каждая организационная единица ревниво оберегает свои прерога­тивы и находит способы защитить себя от давления других струк­турных подразделений.

Узкий функционал подразделений не только препятствует коор­динации действий, но потворствует созданию персональных импе­рий. Дело в том, что в механистических бюрократиях трудно ассо­циировать какую-либо конкретную функцию с совокупным резуль­татом. И когда менеджер подает заявку на расширение штатов, ему трудно возразить, поскольку никто не может оценить обоснован­ность этих притязаний. В таких условиях менеджеры начинают конкурировать между собой, укрупняя свои подразделения. В итоге появляются организации с гипертрофированной верхушкой, инте­ресы которых сфокусированы не на удовлетворении потребностей клиентов, а на политических играх. Свободная от рыночного влия­ния механистическая бюрократия (например, некоторый государст­венный орган с гарантированным бюджетом и расплывчатыми це­лями) может превратиться в наглухо закрытую, никому не подот­четную и ничего не производящую систему, деловито вращающую административное колесо.

Для разрешения координационных проблем административных подразделений механистической бюрократии остается лишь один механизм: прямой контроль. Это означает, что нестандартные ко­ординационные проблемы, возникающие между различными адми­нистративными подразделениями, переадресовываются высшему руководству и в поисках регулирования поднимаются по линейной иерархии до тех пор, пока не достигнут нужного уровня управле­ния. В результате право принимать решения сосредоточивается на верхних уровнях иерархии, а в конечном итоге — на стратегическом апексе. Это порождает массу новых проблем, которые еще называ­ют адаптационными проблемами стратегического апекса.

Адаптационные проблемы стратегической вершины. До тех пор пока внешняя среда механистической бюрократии остается ста­бильной, каких-либо существенных проблем адаптации у нее не возникает. С помощью стандартных процедур она решает рутинные вопросы координации и обеспечивает надлежащее функционирова­ние экономической системы.

Но долгосрочная стабильность — цель каждой механистической бюрократии. Внешние условия меняются, возникают нестандартные проблемы. С нарастанием интенсивности перемен нагрузка на ме неджеров стратегического апекса возрастает, и в конце концов они начинают ощущать значительные перегрузки. Такое развитие собы­тий легко объяснить, глядя на органиграмму (структурную схему) механистической организации (см. рис. 10.2). Как видно из рисун­ка, вблизи стратегического апекса административная вертикаль сильно сужается. Обыкновение передавать нестандартные проблемы вверх по иерархии в периоды перемен, когда их слишком много, ведет к перегрузке. Само явление получило название эффекта бу­тылочного горлышка.

Теоретически, располагая компьютерной информационной сис­темой (КИС), механистическая бюрократия должна справляться с этой проблемой. Цель КИС — собирать необходимые данные по всей структуре и предоставлять их лицам, принимающим решения, в необходимом объеме и в нужное время. Однако, как часто бывает, теория отстает от практики и в большинстве случаев собирается не та информация. Дело в том, что в вертикально вытянутой админи­стративной структуре механистической бюрократии информация, прежде чем достигнуть вершины, проходит через множество про­межуточных уровней. На каждом из них происходят определенные естественные потери, а нередко и умышленные искажения.

Другая сторона проблемы заключается в том, что большей ча­стью в КИС содержится строгая количественная информация, а для принятия стратегических решений высшему руководству иногда требуется информация иного порядка — нестрогая и содержатель­ная. Сплетни, слухи, домыслы и другие неофициальные данные часто несут больше полезной информации, чем ее содержится во всех хранилищах КИС. У некоторого рода информации (о настрое­нии коллектива, традициях, влиянии внешней среды и т.п.) вообще нет никаких шансов найти отражение в КИС. Поэтому информа­ция КИС к моменту прибытия на стратегическую вершину — после отбора, потерь и искажения и агрегирования на всех уровнях адми­нистративной иерархии — зачастую имеет лишь отдаленное отно­шение к действительности.

В этой связи высшее руководство не может полностью на нее полагаться и вынуждено культивировать развитие неформальных информационных систем: персональных сетей контактов и инфор­маторов внутри и вне организации, позволяющих получать сведе­ния из первых рук. Однако внедрение таких систем требует време­ни, средств и определенного склада характера. Таким образом, высшее руководство механистической бюрократии оказывается пе­ред лицом фундаментальной проблемы: в период перемен, когда не хватает времени на сбор достоверных и подробных сведений, менеджеры стратегического апекса перегружены проблемами всех уровней иерархии и обречены действовать интуитивно, опираясь на далеко не полную и неточную информацию.

Серьезную проблему порождает один из основополагающих принципов механистической бюрократии, согласно которому фор­мулирование стратегии и ее осуществление должны быть разделены в пространстве и во времени. Формулирование стратегии — преро­гатива высшего руководства, а ее реализация — удел всех остальных сотрудников организации. Дихотомия формулирование/реализация предъявляет два основных условия:

• генератор стратегии должен иметь исчерпывающую инфор­мацию о состоянии дел и потенциальных возможностях ор­ганизации (по крайней мере не менее полную, чем руково­дители на местах);

• внешняя среда должна быть достаточно стабильна или пред­сказуема, что гарантирует отсутствие корректировок страте­гии в ходе ее реализации.

Не имеющий достоверных данных руководитель просто не в со­стоянии сформулировать приемлемую стратегию. К сожалению, такой же результат его ожидает, если внешняя среда нестабильна и ее захлестывают непредсказуемые изменения. И в том и в другом случае первый руководитель должен осуществлять собственную стратегию, чтобы иметь возможность вносить в нее постоянные изменения. Но в этих случаях он выходит за рамки механистиче­ской бюрократии, приближаясь либо к простой структуре (если за­мыкает все на себя), либо к адхократии (если делегирует право принимать стратегические решения линейным менеджерам). Из этого следует вывод, что механистические бюрократии в принципе не могут рассматриваться как адаптивные структуры. Они не при­способлены для корректировки однажды принятых стратегий. По­этому самые реалистические стратегии для механистических бюро­кратий, как правило, формируются за их пределами.

Таким образом, механистическая бюрократия — весьма жесткая структура. Подобно механизму, она предназначена для достижения единственной цели. Такая структура эффективна в стабильном ок­ружении, а ее адаптация к меняющимся условиям сопряжена со значительными трудностями. Тем не менее механистическая бюро­кратия остается одной из господствующих конфигураций в совре­менной экономике. Она исправно обеспечивает общество недоро­гими товарами и услугами. И поскольку люди производят их более качественно, чем автоматы, и готовы делать это и впредь, механистическая бюрократия еще долго будет эксплуатироваться со всеми ее проблемами.