Вопрос 26. Процесс принятия государственных решений

Процесс принятия государственных решений: модели, способы и основные этапы

Значение процессов принятия государственных решений и для политической теории, и для практической политики настолько велико, что сама интерпретация политической власти и административного управления в западной политологии сводится к реальному контролю над принятием решений, тогда как лиц, принимающих решения (ЛПР), особенно решения стратегического характера, относят к властвующей элите (А. Хиггли). Одним из первых, кто включил эту проблематику в политологию, был Г. Саймон, работа которого 'Административное поведение: Исследование процесса принятия решений в административных органах' (1945) заложила основы специальной теории принятия государственных решений.

В социальной теории существует немало определений категорий политического и управленческого решений. Приведем лишь два варианта из числа наиболее распространенных и типичных определений этого научного понятия. Во-первых, в соответствии с постулатами теории 'рационального выбора' (rational choice) государственное решение связано с выбором модели поведения из ряда альтернативных вариантов. Политическое решение - это выбор одного из минимум двух возможных политических действий. Во-вторых, в рамках деятельностного подхода' государственное решение определяется как идеальный результат деятельности и оптимальные средства ее достижения в работе органов публичной власти, цель, имеющая императивное значение в пределах своей компетенции.

Существуют две наиболее распространенные точки зрения, в рамках которых определяются границы процесса принятия политических решений: узкая и расширительная. Согласно первой версии процесс принятия решений ограничен лишь теоретико-аналитическими процедурами и мыслительными операциями, завершающимися выбором оптимальной модели решения и ее достаточно жесткой формализацией. Вторая же позиция раздвигает границы этого процесса, включая в него и практические, технологические мероприятия по реализации решений. По сути дела, последняя позиция отождествляет весь процесс политического управления и механизм государственной политики с осознанным принятием и осуществлением государственных решений. В известной степени это исключает из управленческого процесса спонтанные факторы и стихийные регуляторы политической жизни.

В современной политологии специальные концепции, в границах которых интерпретируется процесс принятия государственных решений, нередко подразделяются на два основных типа: 1) описательный (дескриптивный) и 2) нормативный (прескриптивный). В чем же состоит различие между этими подходами к анализу государственных решений? Описательное направление исходит прежде всего из принципа эмпирического исследования и дескриптивного анализа политического поведения лиц, принимающих решение (ЛПР), а также из взаимодействий политических субъектов в конкретной ситуации. В рамках дескриптивного подхода может быть описана и деятельность отдельного политического лидера, связанная с мотивами и причинами принятия того или иного индивидуального решения. Например, анализ психологических факторов принятия решений Президентом США в условиях стрессовых ситуаций, типа Карибского кризиса, когда он берет на себя персональную инициативу и всю ответственность за последствия. Возможным вариантом служит также и изучение установок и мотивов группового поведения при принятии коллегиальных решений, когда, например, группа из 5-10 профессиональных политиков принимает государственное решение, касающееся судеб миллионов граждан, как это было в свое время с известными решениями о вводе советских войск в Афганистан или же российской армии в Чечню.

В отношении специфики нормативных теорий принятия решений можно отметить их концентрированное внимание к разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться целостный процесс принятия государственных решений. Эта концепция ориентирована на рационализацию политических решений, поскольку разрабатываемые в ее границах стандартные алгоритмы призваны повысить эффективность выбора целей и средств их достижения, фокусируемых в нормативной формуле оптимального для заданной политической ситуации решения. В то же время слабость нормативного подхода состоит в известном преувеличении роли 'идеальных типов', рациональных моделей решения, отвлекающихся от самих субъектов управления, их интересов, ценностей и установок лиц, принимающих решение (ЛПР), а также существующих иерархических отношений между ними.

Одним из первых исторических прецедентов возникновения иерархии субъектов государственного управления (ЛПР) является Древний Египет эпохи фараонов, а именно, сформировавшаяся уже в Древнем Царстве, 'египетская пирамида' так называемых 'послушных призыву'. 'Послушные призыву' - это те, кто должен был непосредственно выслушать и беспрекословно выполнить приказ вышестоящего начальника или своего господина. Одно и то же лицо (ЛПР) могло обладать двойным статусом: иметь своих 'послушных призыву' и состоять одновременно в группе 'послушных призыву' начальника уже более высокого ранга, образуя тем самым иерархию управленческих страт. В одну из этих групп могли входить лишь крупные сановники, придворные фараона, в другую, вместе со свободными - рабы, в третью - только рабы.

Выше можно было заметить, что существуют некие принципы взаимоотношений между субъектами и объектами государственного управления, а именно, соответствие субъекта объекту; обратная связь объекта с субъектом, и соотносительность и взаимообращаемость субъектов и объектов в процессе принятия политических решений. Первое правило связано с тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции, скажем, у парламентского комитета по социальной политике, должна покрывать область подготовки и проведения законопроектов по социальной сфере, не распространяясь специально на функциональное поле комитета по оборонной политике или непосредственно в область оперативного управления региональными биржами труда. Другими словами, объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта. Принцип обратной связи и самокоррекции решений определяет порядок, при котором принимающие решения руководители или коллегиальные органы должны постоянно взаимодействовать со своим объектом управления (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и так далее), периодически корректировать отдельные политические решения, а если возникнет необходимость, то и всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении правительством социальной или экономической политики.

Что касается последнего принципа, то он напрямую связан с уже рассмотренной иерархией субъект-объектных уровней в государственной политике, а также с проблемой классификации политических решений, критерии которой обусловлены ролью субъекта принятия решения, так же как и объектом руководства, по поводу которого данное решение принимается, и наконец, самим характером их взаимодействия. Одна из интересных попыток типологизации политических решений была предпринята польским политологом Т. Клементевичем14. Он подразделяет политические решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (табл.). Добавим также, что политические решения могут быть коллегиальными и индивидуальными.

Таблица

Типология политических решений

Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные и неофициальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести схему принятия политических решений на общенациональном уровне в современной Японии, имеющую несколько официально-институциональных этажей и 'теневых' (в этом смысле 'внеинституциональных') звеньев. Для подготовки и принятия нужных законодательных актов в японском парламенте заинтересованной корпоративной организации необходимо пройти довольно длинный путь. Вначале предпринимательская структура, промышленное или банковское объединение выходят на административно-исполнительный аппарат, государственных бюрократов, проходя при этом уровни сектора, департамента и руководства соответствующего отраслевого министерства. Проект решения в период правления Либерально-демократической партии Японии согласовывался с партийными функционерами в специальных Советах по общим и политическим вопросам, Комитете парламентской политики и с высшим руководством ЛДП, ее парламентской фракцией и внутрипарламентскими кокусами (так называемыми кланами 'дзоку'). И только лишь после этого законодательное решение выносится на дискуссию в парламент, попадая под критику и анализ оппозиционных политических партий и средств массовой информации, и после соблюдения определенной процедуры обсуждения и голосования принимается в качестве закона, нормативного акта.