Федерализм как политический футбол

С начала реформ (1985) и до расстрела Белого дома (1993) главной целью московских лидеров была борьба за политическую власть второй — политическая реформа. Разграничение полномочий между Центром и субъектами Федерации, такое решающее для тех, кто живет за кольцевой дорогой, для указанных лидеров было значительно менее важной проблемой. В результате политика, касающаяся перераспределения власти, обычно диктовалась тактическими соображениями, своего рода конкурентной борьбой за поддержку субъектов Федерации. В первые годы политической реформы президент М. Горбачев поощрял растущую автономию региональных элит ad hoc, но не из принципиальной приверженности федерализму, а в надежде приобрести сторонников против бюрократии Центра. Только перед лицом грозящего распада Советского Союза он предложил связное видение нового советского федерализма (новый Союзный договор 1991 г.), но было уже слишком поздно.

Стремясь вырвать власть у Горбачева и укрепить собственное положение, Борис Ельцин самозабвенно разыгрывал карту федерализма. Противодействуя попыткам Горбачева получить поддержку его нового Союзного договора, он проводил «горизонтальную» стратегию, которая бы укрепляла связи между республиками и тем самым урезала полномочия Центра. В июле 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете, утверждающую приоритет Конституции РСФСР и законов на территории РСФСР. В августе 1990 г., стремясь заручиться поддержкой республик и автономных областей внутри России, в пику Горбачеву, Ельцин предложил им «брать столько суверенитета, сколько они смогут проглотить». И в июле 1991 г. он повысил четырем автономным областям внутри России (кроме Еврейской автономной области) статус до республик. А после роспуска Советского Союза Ельцин попытался обуздать регионы, издав президентский указ, дававший Центру право назначать глав администраций, запрещавший выборы местных руководителей и вводивший пост представителя президента на местах, что должно было обеспечивать надлежащее исполнение государственных законов.

Но и после этого сиюминутные политические соображения продолжали влиять на федеративную политику. В 1992-1993 гг., например, Руслан Хасбулатов и другие парламентские лидеры выступали за передел власти, не скрывая стремления получить поддержку региональных лидеров в нараставшей борьбе парламента с Ельциным. И как отмечалось выше, во время президентской кампании 1996 г. Ельцин значительно увеличил число двусторонних договоров между президентом и руководителями субъектов Федерации, надеясь за счет уступок в этих договорах получить поддержку. Борьба за политическую власть в Москве побуждала региональных лидеров умело пользоваться своей политической поддержкой. Это, конечно, опасная игра, так как присоединение к проигравшей стороне может привести к возмездию. Например, после победы над парламентом в октябре 1993 г. Ельцин распустил все региональные законодательные органы, ввел унитаристские изменения в проект Конституции, наложил санкции на те субъекты Федерации, которые не уплатили налогов в российскую казну.

Практика распределения благ субъектам Федерации как средство получения политической поддержки не редкость для России. Имеют специфику и сами распределяемые блага. В Соединенных Штатах, например, должностные лица обычно распределяют такие материальные блага, как контракты и помощь, в ходе выборных кампаний, но это не отражается на нормах, регулирующих федеративные отношения. В России, напротив, должностные лица предложили в обмен на политическую поддержку уступки в организации федеративной системы. Долгосрочные последствия допущения «реального разделения властей», центральной и местной, подверженного политическому маневрированию и целесообразности в понимании местного руководства, можно все еще наблюдать.

Внеправовой федерализм

Политическая слабость федерального правительства, усугубленная внутренней политической борьбой в Москве, позволяет субъектам Федерации требовать и реализовывать полномочия, не предоставленные им ни Федеративным договором, ни федеральной Конституцией, Например, после того, как Федеративный договор подтвердил неравный статус субъектов, неэтнические субъекты Федерации объявили себя республиками с целью получения преимуществ при повышении статуса. Например, в первой половине 1993 г. произошло формирование девяти новых «республик», (например, Уральская и Вологодская). Ни одна из этих «республик» не была признана федеральным Центром, и они самораспустились. Далее. И без провозглашения статуса республики некоторые области — такие, как Томская и Свердловская, использовали республиканские полномочия, например, принимали собственные конституции. Другие в то же время выказывали свое неудовольствие обязательством платить налоги Москве. Эти внеправовые акции не получили существенного отпора со стороны федерального правительства, по крайней мере в настоящее время, — ни президент Ельцин, ни парламентские лидеры не хотят потерять поддержку региональных руководителей в борьбе за политическую власть.

Хотя федеральное правительство с октября 1993 г. и стремилось контролировать регионы, субъекты Федерации продолжают требовать и реализуют полномочия, не предоставленные им федеральной Конституцией. Согласно данным Генеральной прокуратуры) к началу 1998 г. около двух тысяч региональных законов были отменены как противоречащие федеральной Конституции. По оценкам министра юстиции, одна треть из 16 тыс. региональных законов, проверенных Министерством юстиции, находится в противоречии с федеральной Конституцией. Хотя многие из нарушений могут быть неумышленными и связаны с неопытностью в создании законов или неясностью конституционного разделения властей между федеральным правительством и субъектами Федерации, такое объяснение нельзя считать удовлетворительным. Кажется, многие субъекты Федерации не воспринимают нынешнее распределение властей как установившееся или авторитетное, и поэтому «воплощение федерализма зависит от внеправового вызова слабому, но непримиримому Центру».

 

Заключение

Последняя глава в истории российского федерализма еще не написана. В действительности завершены только первые параграфы. Основные проблемы — такие, как распределение полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации — были скорее обойдены, а не Решены, другие проблемы, такие, как конфликты среди субъектов Федерации, вызванные асимметричным федерализмом, продолжают беспокоить. Тем не менее, эти проблемы не должны заслонять некоторых существенных достижений. Российская Федерация является единственной федеративной системой внутри советской сферы, которая выжила после коллапса коммунизма. Исключая Чечню, ей удалось сдержать центробежные тенденции, не прибегая к военной силе. Движения за независимость в Российской федерации, кажется, ослабли, по крайней мере, на время. Власть перетекла — не факт, что окончательно, — к субъектам Федерации, так что прежняя система централизованного подавления вряд ли возродится.

Эти достижения не могут быть приписаны тем правовым рамкам, в которых российский федерализм функционирует. Из-за несовершенства этих правовых рамок уважение к ним со стороны субъектов федерации минимальное. Достижения российского федерализма являются скорее следствием того «конструктивного диалога», который возник по поводу разделения властей. Хочется надеяться, что этот диалог продолжится и приведет к развитию зрелого и нового российского федерализма.

 

Источник: Тэрр Г.А. Российский федерализм – американская точка зрения // Становление российского федерализма. М., 2000. С.80 – 95.

 

Н. Петров

 

ФЕДЕРАЛИЗМ ПО-РОССИЙСКИ

 

События последних месяцев заставляют по-иному взглянуть на перспективы развития федерализма в России, на саму возможность дальнейшей децентрализации и деунитаризации страны. Дело в том, что динамика российского федерализма до сих пор имела двойственный - и поступательный, и колебательный - характер. Это, с одной стороны, инерция макроисторического сдвига - распада некогда мощного централизованного унитарного государства, который произошёл в 1991 году; с другой – некий циклический процесс, когда после отмашки маятник неизбежно должен качнуться в противоположном направлении. Иными словами, процессы децентрализации и централизации развивались параллельно, попеременно выдвигаясь на передний план, что и предопределило противоречивость и запутанность общей ситуации.

Масштаб и темпы перемен, происходивших на наших глазах в последнее десятилетие, таковы, что простая экстраполяция, предпринятая в разные моменты времени или на базе одного из разнонаправленных процессов, может дать противоположные результаты. Отсюда и разнобой в суждениях о российском федерализме - от алармистских, предупреждающих об уже идущем распаде России, до алармистских же, предрекающих восстановление жёсткого унитаризма.

Российский федерализм - ещё молодой, незрелый и, по мировым меркам, весьма специфический - нельзя понять в отрыве от новейшей политической истории страны и политического контекста вообще. Можно даже сказать, что федерализм по-российски не более чем продукт политической нестабильности последних лет, или, сформулировав ту же мысль резче, главный секрет российского федерализма в том, что на самом деле… его нет. А то, что есть, - это временно ослабевший по причине затянувшегося реформирования Центр и усилившиеся регионы, где старая политическая элита если и теряла свой контроль, то гораздо быстрее и легче, чем Центр, его восстанавливала.

В современном мире из двух с лишним десятков федеративных государств не так уж много таких, в название которых входило бы слово «федерация». Не называя себя федерациями, они, тем не менее, таковые, по существу. Россия же, наоборот, по существу, не федерация, хотя в её официальном названии это слово фигурирует с 1918 года. Парадокс? Да, и в российском федерализме далеко не единственный. Так, Леонид Смирнягин насчитал семь исторических парадоксов российского федерализма (генетический, географический, культурный, организационный, этнический, масштабный, формальный) и пять актуальных (парадоксы асимметрии, матрёшки, скорости, а также властный и иерархический).

Если говорить об основных проблемах российского федерализма, то это не всегда парадоксы по Смирнягину: иногда два-три парадокса могут быть уложены в одну проблему, иногда наоборот. Для российского федерализма характерно нагромождение проблем - старых, унаследованных от Российской империи или Советского Союза, и новых, благоприобретённых. К числу первых можно, прежде всего, отнести:

§ смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации - атавизм, от которого очень трудно (если только возможно) избавиться, чреватый этноконфликтами и практикой «этновыдавливания», дроблением регионов по этническому признаку и т. д.; этническое и территориальное начала, накладываясь друг на друга, дают эффект бинарного боеприпаса, который может рвануть в любую минуту;

§ «многоэтажный» централизм, то есть гипертрофия центров любого уровня, трудно сочетающийся с принципом равноправности частей федерации и повсеместно воспроизводящий схему «Центр – периферия» с присущей ей асимметрией.

Среди других проблем, отчасти производных от двух первых, отчасти проистекающих из особенностей политического развития последних лет, отмечу:

§ асимметричность масштабов и статусов (губернизация и республиканизация, субъекты второго порядка) субъектов Федерации;

§ нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях, по уровню жизни; при этом отсутствие или крайняя слабость механизмов саморегулирования, привязанность граждан к территории своего субъекта Федерации, их закабалённость тотальной зависимостью от властей препятствуют переливу факторов производства, норм политической культуры и т. д., а тем самым и выравниванию положения регионов;

§ государственный, инициированный сверху, характер российского федерализма, когда вся жизнь общества втиснута в региональные границы; отсутствие серьёзной базы федерализма в обществе, в частности регионального самосознания (в республиках его часто заменяет этническое);

§ противоречие между суперпрезидентством (до конца ещё не проявившимся из-за общей слабости Центра) и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом в других (в большинстве регионов статус главы субъекта смоделирован по суперпрезидентскому образцу);

§ чрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять и отношения с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нём гражданина;

§ совмещение политической власти с собственностью в отсутствие разделения властных ветвей делает контроль над гражданином и над региональным социумом всеобъемлющим, не оставляя пространства для политического плюрализма и автоматически увязывая политические конфликты с борьбой за передел собственности;

§ нестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства прав граждан независимо от места их проживания и выводит всю политическую конструкцию за рамки закона, делая её шаткой, зависимой от колебаний политической погоды.