Двусторонние договоры

Двусторонние договоры, фиксирующие разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным правительством и органами государственной власти субъектов Федерации, пытаются смягчить противоречия между федеральным Центром и субъектами Федерации. Они подписываются президентом Федерации и главой исполнительной власти субъекта Федерации в обход законодательной власти и на уровне Федерации, и на уровне субъекта Федерации. Первый договор был подписан президентом Ельциным и президентом Татарстана Шаймиевым в феврале 1994 г. В течение последующих двух лет Ельцин заключил договоры еще с восемью республиками и этот процесс продолжается. В январе 1996 г. Ельцин впервые заключил договор с областью (Свердловск), а в июле того же года было подписано еще 16 договоров с областями, краями и автономными округами. В дополнение появилось еще более 100 соглашений, касающихся конкретных вопросов совместного ведения и передачи полномочий. Последний подсчет показывает, что Ельцин заключил договоры с 39 субъектами Федерации.

Почему Конституция РФ поощряет согласование распределения полномочий между федеральным правительством и каждым субъектом Федерации в отдельности, а не фиксирует этот принцип в Конституции, как в других федеративных системах? В поддержку такой схемы выдвигаются три аргумента. 1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость русскому федерализму; она не допускает преждевременной конституционализации разграничения полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий. 2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов. 3. Данный механизм фиксирует существенные различия между субъектами Федерации, предоставляя большие полномочия тем, у кого больше административных и фискальных возможностей, в то же время, не навязывая этого бремени тем, у кого таких возможностей нет.

Могут ли указанные преимущества на деле быть реализованы, остается под вопросом. Опора на дискретные договорные механизмы создает риск того, что краткосрочные политические соображения могут негативно сказаться на долгосрочных федеративных отношениях. Например, во время президентской кампании 1996 г. президент Ельцин заключил ряд двусторонних договоров с руководителями субъектов Федерации, возможно, надеясь ценой собственных уступок заручиться их поддержкой. К тому же трудно ограничить объем того, что может подлежать урегулированию в таких договорах. Эту проблему иллюстрирует самый первый двусторонний договор, передавший Татарстану контроль за использованием земель, природных ресурсов и другие права, по Конституции принадлежащие федеральному Центру. В таких случаях приносится в жертву верховенство Конституции. Наконец, двусторонние договоры несут риск преобразования системы асимметричного федерализма в некий ряд ad hoc договоренностей, отражающих скорее политические отношения, чем последовательный федеративный замысел.

Политика и развитие российского федерализма

Федеративный договор, федеральная Конституция и двусторонние договоры являются только частью картины. Ни имперская Россия, ни Советский Союз не имели традиции верховенства права, приверженность этой ценности остается слабой и в постсоветской России. В первую очередь политические факторы решающим образом влияли на развитие и функционирование российского федерализма. Я укажу на три из этих факторов: во-первых, борьба за политическую власть в государстве; во-вторых, разрыв между конституционным проектом и практикой федерализма; в-третьих, тенденция к поиску скорее политического, нежели правового решения при отступлении от конституционного замысла.