Поняття зон надзвичайних екологічних ситуацій та його юридичне значення

Згідно із Законом України від 13 липня 2000 р. «Про зону над­звичайної екологічної ситуації»' зона надзвичайної екологічної си-туадії — це окрема місцевість України, на якій виникла надзвичай­на екологічна ситуація.

Згідно зі ст. 1 зазначеного Закону надзвичайна екологічна ситу­ація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Під негативними змінами в навколишньому природному середо­вищі розуміється втрата, виснаження чи знищення окремих при­родних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або ви­ключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.

Законодавство про зону надзвичайної екологічної ситуації ба­зується на Конституції України і складається із законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про аварійно-рятувальні служби», «Про правовий режим надзвичайно­го стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших законів, а також прийнятих відповідно до них підзаконних норма­тивно-правових актів.

Визначення зон надзвичайних екологічних ситуацій міститься в законодавстві України. Так, згідно зі ст. 65 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» рішенням Вер­ховної Ради України окремі території держави можуть оголошува­тись зонами екологічної катастрофи, зонами підвищеної еко­логічної небезпеки чи відноситись до інших категорій зон надзви­чайних екологічних ситуацій.

Зонами екологічної катастрофи оголошуються території, де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі або необоротні негативні зміни в навко­лишньому природному середовищі, що призвели до неможли­вості проживання на них населення і ведення господарської діяльності.

Зонами підвищеної екологічної небезпеки оголошуються території, де внаслідок діяльності людини або руйнівного впливу стихійних сил природи в навколишньому природному середовищі на трива­лий час виникли негативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення гос­подарської діяльності.

До інших категорій зон надзвичайних екологічних ситуацій прийнято, зокрема, відносити зони екологічного лиха.

Зонами екологічного лиха оголошуються території, де в результаті господарської чи іншої діяльності відбулися глибокі необоротні не­гативні зміни в навколишньому природному середовищі, що загро­жують здоров'ю населення, стану природних екологічних систем, генетичних фондів рослинного і тваринного світу.

Зони екологічного лиха і зони надзвичайних екологічних ситу­ацій — явища одного порядку. І ті й інші входять до категорії еко­логічних катастроф', які становлять собою стрибкоподібні зміни, що виникають як раптова відповідь системи на повільні (плавні) зміни зовнішніх умов². У рамках теорії усталеності під екологічною катастрофою розуміється перехід з одного квазіусталеного стану до іншого.

Прийнято вважати, що зони надзвичайних екологічних ситуацій відрізняються від зон екологічного лиха за швидкістю переходу: у першому випадку зміни відбуваються швидше, у другому — повільніше; перші — переважно техногенні, а другі — мають при­родне або антропогенно-природне походження. Однак ці відмінності не є принциповими. Відомі зони екологічного лиха, в яких зміни відбувалися швидко і мали техногенне походження (на­приклад, в результаті аварії на Чорнобильській АЕС 1986 р. — про­тягом кількох днів). Є також зони екологічного лиха, які формува­лися протягом багатьох років і мають антропогенно-природне по­ходження.

Однак існує думка, що з правової точки зору виділення зон над­звичайних ситуацій, окрім зон екологічного лиха, є • непра­вомірним'.

Крім того, існують певні труднощі в ідентифікації зон еко­логічного лиха в природних, з одного боку, і в міських та індустріальних системах, з іншого. На думку окремих учених, не­обхідно застосовувати різну термінологію при кваліфікації зон крайнього неблагополуччя в природних системах, де вони розгля­даються біоцентрично, та в міських й індустріальних, де підхід до їх виділення антропоцентричний.

Визначення зон екологічного неблагополуччя в природних сис­темах ієрархічне, ідентифікації допомагає виділення різних рівнів екологічного неблагополуччя².

Зона екологічного лиха — територія з повною втратою продук­тивності відновлювальних ресурсів, необоротним порушенням еко­систем, де проживання населення неможливе. Територія повністю виключається з господарського використання і вимагає докорінно­го поліпшення і реабілітації.

Зони екологічної кризи — територія з сильним (різким) знижен­ням продуктивності і втратою усталеності, важко зворотними по­рушеннями екосистеми, що загрожують здоров'ю місцевого насе­лення і передбачають лише вибіркове їх господарське використан­ня і планування глибокого покращання.

Зона екологічного ризику — територія з помітним зниженням продуктивності і усталеності екосистем, максимумом не­стабільності, що веде в подальшому до спонтанної деградації еко­систем, але ще з оборотним поліпшенням, що передбачають ско­рочення господарського використання і планування поверхового покращання.

Визначення зон екологічного неблагополуччя в міських й індустріальних системах складніше і менш розроблене. Правомірно го­ворити в них про зони високого і дуже високого екологічного ризику.

Зони дуже високого екологічного ризику — населені й індустріальні системи та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися глибокі й не­оборотні зміни навколишнього середовища, які викликали масове погіршення здоров'я населення, ризиковане проживання людей, падіння економічного потенціалу території, небезпечне функціону­вання виробництва і транспорту, що вимагають радикальних змін структури виробництва і екологічної реабілітації середовища про­живання населення. Такі території за необхідності можуть бути оголошені зонами надзвичайних екологічних ситуацій.

Зона високого екологічного ризику — населені й індустріальні си­стеми та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися стійкі негативні важкозворотні зміни навколишнього середовища, що становлять загрозу здоров'ю населення, утруднюють безпечне функціонування виробництва і транспорту, вимагають суттєвого покращення структури вироб­ництва і середовища проживання.

Зони підвищеного екологічного ризику — населені, індустріальні й природні системи, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися помітні негативні, але ще зворотні (оборотні) зміни навколишнього середовища, які вимагають поверхового по­кращання структури виробництва і середовища проживання насе­лення, що зводиться лише до дотримання дисципліни вироб­ництва, охорони праці і дотримання норм екологічних вимог щодо навколишнього середовища.

Критерії зон екологічного ризику, кризи і лиха. При оцінці еко­логічного неблагополуччя населених й індустріальних систем в першу чергу використовують медико-біологічні критерії, такі, як погіршення здоров'я населення, збільшення дитячої смертності й смертності новонароджених, збільшення вроджених вад і різно­манітних видів захворювання, перевищення в біосубстратах люди­ни токсичних хімічних речовин тощо. Однак такі показники не завжди об'єктивні і залежать від соціально-економічних умов, етнічної структури населення, якості медичного обслуговування і медичної статистики. Тому для класифікації зон екологічного не­благополуччя міських й індустріальних систем велике значення має оцінка забруднення атмосферного повітря, питної води, грунтів, селітебних і прилеглих до них територій, які визначаються більш об'єктивними і незалежними методами.

При оцінці екологічного неблагополуччя природних систем ви­користовуються біотичні показники найбільш чутливих компо­нентів екосистеми: рослинності, тваринного світу і грунтів. Це більше 60 показників з різною поширеністю, достовірністю і зна­чущістю. Поєднання біотичних критеріїв із показниками забруд­нення повітряного простору, вод, виснаження ресурсів, деградації водних систем і геоекологічних порушень дозволяє проводити кла­сифікацію зон екологічного неблагополуччя.

Зони екологічного лиха, зони високого екологічного ризику ви­никали в Україні, як правило, не з вини населення і не з вини при­роди, а в результаті варварського використання ресурсів, нерозум­ного планування, дефектів будівництва та ін.

Як показує досвід екологічних експертиз, регулярне спостере­ження за екологічною ситуацією, упорядкування господарського використання природних ресурсів, розвиток соціальне орієнтова­ної структури виробництва дає суттєвий екологічний ефект і при­зводить у зонах надзвичайних екологічних ситуацій до помітного покращення екологічного стану і до переведення зон екологічного лиха і дуже високого екологічного ризику в зони екологічної кри­зи і зони підвищеного екологічного ризику, а потім останніх — у зони помірного ризику.

Особливої актуальності в зв'язку з зазначеним набувають вимо­ги ст. 66 Закону України «Про охорону навколишнього природно­го середовища», що стосуються запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.

При проектуванні й експлуатації господарських та інших об'єктів, діяльність яких може шкідливо вплинути на навколишнє природне середовище, розробляються і вживаються заходи щодо запобігання аваріям, а також ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.

Державні органи з нагляду за безпечним веденням робіт у про­мисловості, ядерній енергетиці разом із спеціально уповноваженими державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів систе­матично проводять перевірку стану екологічно небезпечних об'єктів та виконання заходів і вимог щодо їх безпечної експлуатації.

Перелік екологічно небезпечних об'єктів визначається Міністерством екології та природних ресурсів України.

У разі аварії, що спричинила забруднення навколишнього при­родного середовища, підприємства, установи, організації зо­бов'язані негайно приступити до ліквідації її наслідків. Одночасно посадові особи або власники підприємств, керівники установ і ор­ганізацій зобов'язані повідомляти про аварії і заходи, вжиті для ліквідації їх наслідків, органам державної виконавчої влади, орга­нам охорони здоров'я, спеціально уповноваженим державним ор­ганам управління в галузі охорони навколишнього природного се­редовища і використання природних ресурсів.

Позитивним кроком, спрямованим на вирішення проблем, ви­никнення яких пов'язане з надзвичайними екологічними ситу­аціями, є прийняття Закону України від 8 червня 2000 р. «Про за­хист населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»', який містить визначення таких важли­вих термінів, як:

— надзвичайна ситуація техногенного та природного характе­ру — порушення нормальних умов життя і діяльності людей на ок­ремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричи­нене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпеч­ною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, поже­жею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяль­ності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат;

— зона надзвичайної ситуації — окрема територія, де склалася надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру;

— аварія — небезпечна подія техногенного характеру, що спри­чинила загибель людей або створює на об'єкті чи окремій території загрозу життю та здоров'ю людей і призводить до руйнування будівель, споруд, транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи завдає шкоди довкіллю;

— катастрофа — велика за масштабами аварія чи інша подія, що призводить до тяжких наслідків;

— об'єкт підвищеної небезпеки — об'єкт, який згідно із зако­ном вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварій та/або надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків.

Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на території України, визначаються такі види надзвичай­них ситуацій:

— надзвичайні ситуації техногенного характеру — транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоак­тивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпе­чення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо;

— надзвичайні ситуації природного характеру — небезпечні гео­логічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградація грунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітря­ного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогоспо­дарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів та біосфе­ри тощо;

— надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру — пов'язані з протиправними діями терористичного і антиконсти-туційного спрямування: здійснення або реальна загроза терорис­тичного акту (збройний напад, захоплення і затримання важливих об'єктів, ядерних установок і матеріалів, системи зв'язку та телеко-мунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, за­хоплення заручників, встановлення вибухових пристроїв у гро­мадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлення за­старілих боєприпасів тощо;

— надзвичайні ситуації воєнного характеру, пов'язані з наслідка­ми застосування зброї масового ураження або засобів ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектричних станцій, складів і сховищ радіоактивних і токсичних речовин та відходів, нафтопро­дуктів, вибухівки, транспортних та інженерних комунікацій тощо.

За нормами Положення про класифікацію надзвичайних ситу­ацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р. № 1099', у процесі визначення рівня надзвичайної ситуації послідовно розглядаються три групи факторів: територіаль­не поширення; розмір заподіяних (очікуваних) економічних збитків та людських втрат; класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій.

За територіальним поширенням, обсягами заподіяних або очікуваних збитків, кількості людей, які загинули, за кла­сифікаційними ознаками визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру — державний, регіональний, місцевий та об'єктний.

Залежно від територіального поширення та обсягів технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків над­звичайної ситуації:

— до державного рівня відноситься надзвичайна ситуація, яка розвивається на території двох або більше областей (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя) або загрожує транс­кордонним перенесенням, а також у разі, коли для її ліквідації не­обхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремої області (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя), але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету;

— до регіонального рівня відноситься надзвичайна ситуація, що розгортається на території двох або більше адміністративних рай­онів (міст обласного значення), Автономної Республіки Крим, об­ластей, міст Києва та Севастополя або загрожує перенесенням на територію суміжної області України, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що пе­ревищують власні можливості окремого району, але не менше од­ного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету;

— до місцевого рівня відноситься надзвичайна ситуація, яка ви­ходить за межі потенційно небезпечного об'єкта, загрожує поши­ренням самої ситуації або її вторинних наслідків на довкілля, сусідні населені пункти, інженерні споруди, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об'єкта, але не менше одного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету. До місцевого рівня також належать всі над­звичайні ситуації, які виникають на об'єктах житлово-комунальної сфери та інших, що не входять до затверджених переліків по­тенційно небезпечних об'єктів;

— до об'єктного рівня відносяться всі надзвичайні ситуації, які не визначаються вищезазначеними дефініціями.

У разі, коли наслідки аварії (катастрофи) можуть бути віднесені до різних галузей або конкретних, видів надзвичайних ситуацій, ос­ таточне рішення щодо її класифікації приймає комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій на тому рівні, до якого відноситься ця ситуація.

Особливості оцінки та реагування на надзвичайні ситуації воєнного характеру визначаються законодавством, окремими нор­мативними і відповідними оперативними та мобілізаційними пла­нами.

Для кожного виду надзвичайних ситуацій міністерства та інші центральні органи виконавчої влади розробляють конкретні кла­сифікаційні ознаки (фізичні, хімічні, технічні, статистичні та інші) і спеціальні ознаки, що характеризують загрозу або виникнення надзвичайної ситуації, а також три значення кожної ознаки, що визначають:

— порогове значення ознаки, перевищення якої відносить си­туацію до рангу надзвичайних і вимагає від оперативного чергово­го персоналу потенційно небезпечного об'єкта або диспетчерської служби населеного пункту чи адміністративного району повідоми­ти про це (без зупинки робіт з ліквідації наслідків надзвичайної си­туації, що виникла) оперативних чергових і штаби Цивільної обо­рони району та області для прийняття першого рішення щодо віднесення ситуації до відповідного рівня;

— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищен­ня якої регіональні органи повинні негайно повідомити про факт надзвичайної ситуації галузеві міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, на об'єкті яких виникла ця ситуація, а також оперативного чергового Міністерства України з питань надзвичай­них ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно­бильської катастрофи (МНС), терміново залучити до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби, в тому числі аварійно-рятувальні формування з інших адміністративних районів (міст);

— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищен­ня якої вимагається термінове залучення до реагування на надзви­чайну ситуацію необхідних сил та засобів, матеріальних та технічних ресурсів або резервів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на об'єктах яких виникла ця ситуація, включаючи аварійно-рятувальні формування з інших районів та підприємств, а також МНС, яке у разі потреби залучає до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби військ і спеціалізо­ваних формувань цивільної оборони, координує зусилля всіх залу­чених організацій, несе відповідальність за своєчасне, повне і адек­ватне реагування на надзвичайну ситуацію.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро­фи несе відповідальність за своєчасність затвердження кла­сифікаційних ознак і карт окремих видів надзвичайних ситуацій, узагальнення матеріалів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, видання Державного класифікатора надзвичай­них ситуацій, забезпечення ним всіх міністерств та інших цент­ральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, своєчасне його доповнення і періодичне, не рідше одного разу на два роки, коригування.