Основные технологии формирования и исполнения областного бюджета

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 год.

Состав и формирование бюджета.

Бюджетная система Российской Федерацииоснована на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Это определение Б.с. РФ, данное в Бюджетном кодексе РФ, исходит из расширенной трактовки бюджетной системы, к-рая подразделяется на три уровня и включает: на 1-м уровне - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; на 2-м уровне - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов; на 3-м - местные бюджеты.

Поскольку 89 субъектов Федерации имеют разный государственно-правовой статус, то 2-й уровень Б.с. РФ представлен 5 разл. видами региональных бюджетов; среди них: 21 бюджет республик в составе России, 6 бюджетов краев, 49 бюджетов областей, 1 бюджет автономной области, 10 бюджетов автономных округов, 2 бюджета городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. 3-й уровень Б.с. РФ тоже представлен разными видами бюджетов.

В зависимости от видов муницип. образований, на территории к-рых функционируют соответств. местные бюджеты, своей численностью выделяются районные, городские, сельские и поселковые бюджеты; но среди местных бюджетов могут быть и др. их виды, например, бюджетызакрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Общая численность местных бюджетов сегодня составляет около 30 тыс. -по числу муниципальных образований, созданных на территории Российской Федерации.

В наст, время Б.с. РФ отражает нек-рые особенности переходного периода, а потому нуждается в дальнейшем совершенствовании. Напр., в ней пока не урегулированы полностью взаимоотношения между бюджетами в тех субъектах Федерации, к-рые представлены разными видами территориальных образований -областями и входящими в них автономными округами.

На уровне местных бюджетов еще сохраняется известная иерархия между разными их видами, приводящая к тому, что у сельских и поселковых бюджетов в значит, числе субъектов РФ пока что складываются взаимоотношения с районными бюджетами (т.е. тоже с местными), а не с бюджетами субъектов РФ.

Между тем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) прямо зафиксировано положение, что «подчиненность одного муниципального образования другому не допускается», а следовательно, бюджеты всех муницип. образований должны иметь равный правовой статус.

Одноуровневая модель местного самоуправления обусловливает два возможных пути дальнейшей реорганизации бюджетных взаимосвязей: либо довести государственный уровень управления до районов, восстановив отношения органов районной власти с сельскими и поселковыми органами местного самоуправления; либо сделать самостоятельными муниципальными образованиями непосредственно районы, а села, поселки и т.п. поселения преобразовать в структурные подразделения района с финансированием их расходов по сметам населенных пунктов.

При реализации первого пути в Бюджетном кодексе РФ должна быть установлена возможность формирования в субъектах Федерации местных бюджетов разных типов, определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муницип. образований.

Б.с, РФ, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, строится на 3 принципах: самостоятельность бюджетов; разграничение доходов и расходов между уровнями Б.с. РФ, равенство бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

(Указанные в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ другие принципы не относятся к построению Б.с. РФ, а характеризуют либо бюджетный процесс, либо механизм бюджетного финансирования.) Для построения Б.с. РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов.

Он означает, что в каждом бюджете должны быть собственные источники доходов; что на любом уровне бюджетной системы органы гос. власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и осуществлять самостоятельно бюджетный процесс; что недопустимо изымать в бюджет вышестоящего уровня доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения нижестоящего бюджета, а также экономию по расходам нижестоящего бюджета, и т.д.

Однако правовые нормы, заложенные в действующем Бюджетном кодексе РФ, пока что не способствуют последовательной реализации на практике этого принципа, более того, они препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности.

Принцип самостоятельности бюджетов не может быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения др. принципа - разграничения расходов и доходов между уровнями Б.с. РФ. Процесс разграничения расходов и доходов между бюджетами до конца еще не доведен, поскольку остаются достаточно большими в бюджетах всех уровней расходы, совместно финансируемые из разных бюджетов, а доходы региональных и местных бюджетов формируются в основном за счет средств бюджетного регулирования, а не собств. источников доходов.

Для реализации принципа разграничения доходов и расходов огромное значение имеет выработка критериев разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ и видами бюджетов. На смену «советским» критериям, действовавшим в быв. СССР до 1991, должны прийти современные российские критерии. В качестве таких критериев в области разграничения доходов называют фискальную значимость соответств. источника дохода и его экономии. роль в развитии производства товаров и услуг на конкретной территории.

Для законодательного отнесения расходов на то или иное звено бюджетной системы могли бы использоваться такие критерии: адекватности бюджетных расходов интересам, удовлетворяемым за счет этих расходов; отнесения расходов на тот уровень бюджетной системы, где от них может быть получена наивысшая эффективность.

Очень важен для построения Б,с. РФ принцип равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; он выражает одну из сторон бюджетного федерализма даже в условиях существования асимметричной федерации. Этот принцип логически вытекает из зафиксированного в п. 4 ст. 5 Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами гос. власти. Однако механизм реализации принципа равенства бюджетов, зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ (ст. 132), не вполне адекватен требованиям нынешнего этапа бюджетной реформы, т.к. предполагает «установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ».

Между тем реализация принципа равенства бюджетов требует использования единых методологич. подходов (а не единых нормативов отчислений) к определению размеров финансовой помощи, оказываемой субъектам Федерации из федерального бюджета.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней явились концепция реформирования межбюджетных отношений, разработанная на период 2001-2010, и «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.».

Целью принятой 15 авг. 2001 Программы является такое совершенствование бюджетного устройства Российской Федерации, к-рое позволит органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоят, налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

В соответствии с этой целью осн. задачами Программы являются: а) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; б) четкое разграничение расходных полномочий между органами власти разного уровня и сокращение «нефинансируемых мандатов»; в) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; г) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финанс. поддержки региональных и местных бюджетов; д) повышение качества управления гос. и муницип. финансами на региональном и местном уровне.

Решение этих задач требует проведения соответств. организац. мер, совершенствования правовой базы, регламентирующей бюджетное устройство Российской Федерации, разработки Методических указаний по претворению в жизнь намеченных Программой мер.

Основные направления бюджетной и налоговой политики подготовлены в соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом ключевых задач, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2010-2012 годы и Концепцией реформирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса до 2013 года.

В первом полугодии 2009 года значительно снизились основные бюджетообразующие экономические показатели. Индекс промышленного производства составил 71,6 процента. Объем прибыли прибыльных организаций уменьшился на 65,2 процента, объем фонда заработной платы снизился на 2,4 процента.

Значительные объемы снижения экономики обусловлены моноотраслевой структурой промышленности Южного Урала, в которой более 50 процентов составляет производство металлургической и машиностроительной продукции. Эти отрасли экономики динамично развивались в прошлые годы и наиболее сильно пострадали в результате глобального экономического кризиса.

В результате доходы областного бюджета снизились почти в 2 раза. Половина суммы снижения обусловлена осуществлением возвратов налога на прибыль, уплаченного в прошлые годы.

На федеральном уровне регион признан наиболее пострадавшим от экономического кризиса. Челябинской области оказывается дополнительная финансовая поддержка из федерального бюджета.

В 2009 году проведена адаптация бюджетной системы к изменившимся условиям. Благодаря сдержанной бюджетной политике, своевременно проведенной оптимизации бюджетных расходов, применению новых сдерживающих инструментов при исполнении бюджета удается обеспечивать выполнение всех обязательств областного бюджета перед гражданами, организациями, поставщиками товаров для государственных нужд.

Помимо этого финансируются дополнительные антикризисные программы, направленные на поддержку сельского хозяйства, ипотечного кредитования, инвестиционной и инновационной деятельности, малого бизнеса.

Впервые с 1998 года областной бюджет утвержден с дефицитом. Это вынужденная мера, позволяющая привлекать кредитные ресурсы и дополнительную финансовую поддержку из федерального бюджета, а также сохранить минимальный уровень финансирования инвестиционной деятельности.

Основные задачи бюджетной и налоговой политики. В третьем квартале 2009 года объем промышленного производства и другие ключевые экономические показатели несколько выросли к уровню первого полугодия. При этом устойчивой тенденции к увеличению доходов областного бюджета на текущий момент не зафиксировано. Исполнение собственных доходов за 9 месяцев составило 51,2 процента к уровню прошлого года. За первое полугодие исполнение доходов находилось на уровне 51 процент от показателей прошлого года.

В этих условиях формирование бюджета на 2010 год осуществляется при сохранении высокой степени неопределенности динамики доходов в будущем году.

В нестабильной экономической ситуации бюджетная политика направлена на обеспечение реальной сбалансированности областного бюджета и полное финансовое обеспечение расходных обязательств Челябинской области.

Для реализации этого ключевого направления бюджетной политики при формировании и исполнении бюджета на 2010 год требуется решение следующих задач:

Первое. Приоритетное выполнение социальных обязательств. Средства на оказание социальной поддержки населения, предоставление льгот выплат должны предусматриваться в требуемом объеме без сокращений.

Второе. Обеспечение режима жесткой экономии бюджетных средств и оптимизации расходов по другим направлениям.

Снижение доходных возможностей областного бюджета не должно повлечь за собой уменьшение качества и состава оказываемых населению услуг и объема государственных гарантий.

Экономия бюджетных средств должна достигаться путем реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, инвентаризации бюджетных расходов с целью исключения необязательных и неэффективных затрат.

Третье. Сохранение механизмов приоритетности финансирования расходов с учетом реальных возможностей бюджета при исполнении бюджета.

В первую очередь поступающие средства должны направляться на обеспечение своевременной выплаты заработной платы, стипендий, оказание социальной поддержки граждан.

Четвертое. Оптимизация уровня налоговой нагрузки по региональным налогам с целью мобилизации дополнительных доходов в бюджет.

Пятое. Уточнение распределения ресурсов между местными бюджетами с целью повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности.

Структура и объемы дотаций муниципальным образованиям должны обеспечивать эффективное выравнивание их возможностей по финансовому обеспечению возложенных на них задач. Установление дополнительных нормативов отчислений от налогов должно также максимально способствовать решению этой задачи при сохранении стимулирующего значения.

Шестое. Повышение качества оказания гражданам бюджетных услуг, обеспечение их оплаты за реальный результат на основе внедрения государственных заданий для бюджетных учреждений на оказание бюджетных услуг.

Основные направления налоговой политики и обеспечение формирования доходов бюджета. Главной целью налоговой политики области является обеспечение необходимого для исполнения расходных обязательств объема доходов, а также содействие стабилизации ситуации в экономике области.

Налоговая политика реализуется путем определения налоговых ставок и налоговых льгот по региональным налогам, а также путем содействия налоговым органам в выявлении и учете налоговой базы.

Налоговая политика области направлена на минимизацию объема предоставляемых налоговых льгот и повышение обоснованности налоговых ставок.

В текущем 2009 году проведена инвентаризация действующих льгот по региональным налогам и подготовлены изменения в законы области о транспортном налоге и налоге на имущество организаций в части сокращения предоставленных в настоящее время налоговых льгот.

С 2010 года предусматривается отмена льгот по уплате транспортного налога и налога на имущество организаций для бюджетных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов. Эти меры будут способствовать проведению бюджетными учреждениями оптимизации используемого имущества. Органам местного самоуправления необходимо предусмотреть средства для уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога.

Средства для уплаты налога областными учреждениями, финансируемыми за счет собственных средств областного бюджета, планируется зарезервировать в расходах областного бюджета.

Предоставление дополнительных налоговых льгот в 2010 году не предусматривается. Этот инструмент поддержки субъектов экономической деятельности малоэффективен, может привести к нарушению условий конкуренции и существенным потерям областного бюджета. У организаций, получающих льготы существует возможность направления высвободившихся средств на цели, не связанные с развитием соответствующей отрасли. По существу предоставление налоговых льгот является скрытым и бесконтрольным финансированием неутвержденных расходов бюджета.

Снижение налоговых ставок по сравнению с максимальным размером, определенным Налоговым кодексом Российской Федерации должно быть обосновано с учетом объективных возможностей плательщиков налога и необходимостью сохранения сбалансированности областного бюджета.

В настоящее время по двум из трех региональных налогов ставки установлены на максимальном уровне, определенном федеральным законодательством. Это налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес.

Ставки транспортного налога установлены значительно ниже уровня, определенного Налоговым кодексом, и не индексировались с 2004 года. Поэтому в 2008 году принято законодательное решение о поэтапном в течение 3-х лет повышении налоговых ставок по транспортному налогу. В 2009 году федеральным законодательством предусматривается увеличение в 2 раза максимально допустимых размеров налоговых ставок по транспортному налогу, что требует частичного пересмотра ранее принятого решения об увеличении транспортного налога в Челябинской области.

При этом необходим дифференцированный подход с учетом возможностей владельцев транспортных средств исполнять повышенные налоговые обязательства. В отношении легкового транспорта с мощностью двигателя до 150 лошадиных сил, который, как правило, имеет невысокую стоимость, ранее принятое решение об индексации ставок в течение трех лет пересматриваться не будет. Сохраняется действующий порядок индексации по маломощным мотоциклам и моторным лодкам, а также в целях поддержки экономики – по грузовым автомобилям.

По более дорогим и элитным транспортным средствам с мощностью двигателя более 150 лошадиных сил, мощным катерам и мотоциклам, яхтам, снегоходам, вертолетам и самолетам предусматривается поэтапное увеличение налоговых ставок к 2011 году до максимального уровня, предусмотренного налоговым законодательством Российской Федерации.

В 2010 году организации будут уплачивать налог уже по повышенным ставкам, а физические лица в соответствии с федеральным налоговым законодательством еще по ставкам, действовавшим в 2009 году. Платежи физических лиц возрастут с 2011 года. Поэтапное повышение ставок позволяет обеспечить долгосрочное укрепление доходной базы бюджета с одной стороны и мягкое выравнивание налогового бремени для налогоплательщиков с другой стороны.

Для создания более благоприятных условий для развития малого бизнеса в условиях влияния кризисных явлений на экономику принято решение о снижении ставки налога по упрощенной системе налогообложения для субъектов малого бизнеса, осуществляющих приоритетные виды деятельности, с 15 до 10 процентов.

Это решение было принято в условиях значительного сокращения доходов бюджета для поддержки малого бизнеса.

В целях дополнительного стимулирования развития малого бизнеса разрабатывается законопроект о применении индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента.

Необходимо продолжить работу с федеральными органами государственной власти в части совершенствования федерального налогового законодательства. Прежде всего, в части повышения обоснованности сумм возвратов налога на прибыль, установления нормы о предоставлении налоговыми агентами отчетности по налогу на доходы физических лиц в течение года, установлению ответственности организаций за нарушение порядка перечисления налога на доходы физических лиц в бюджет (то есть по месту нахождения каждого обособленного подразделения), установлению сроков регистрации права собственности на объекты недвижимости в целях обложения налогом на имущество физических лиц и земельным налогом, определению механизмов компенсации выпадающих доходов областного и местного бюджетов от предоставления льгот по региональным и местным налогам на федеральном уровне и другие.

В условиях снижения налоговых поступлений в бюджет требуется сконцентрироваться на проблеме привлечения неналоговых доходов. Особое внимание должно уделяться вопросам увеличения перечисления части прибыли унитарными предприятиями и дивидендов акционерных обществ. В 2009 году принято решение об увеличении с 25 до 50 процентов минимального норматива перечисления в бюджет прибыли государственных унитарных предприятий.

Органам местного самоуправления необходимо обеспечить эффективную реализацию планов по развитию доходного потенциала. Анализ показывает, что у территорий имеются существенные неиспользованные резервы увеличения доходов местных бюджетов в части налоговых и неналоговых платежей. В большинстве муниципальных образований не в полном объеме проведена кадастровая оценка земель, есть резервы, связанные с непостановкой на учет объектов налогообложения. Целесообразно провести инвентаризацию установленных льгот и ставок по местным налогам с целью исключения необоснованного предоставления таких преференций.

Необходимо также оценить обоснованность установленных нормативов отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий в местные бюджеты. В настоящее время данный норматив в большинстве муниципальных образований установлен в размере от 5 до 15 процентов.

В целях сохранения бюджетной устойчивости доходы областного бюджета на 2010 год рассчитываются на основе умеренного варианта прогноза социально-экономического развития, что в условиях нестабильной экономической ситуации позволит не допустить срыва выполнения социальных обязательств областного бюджета.

Прогноз на 2010 год в умеренном варианте предусматривает прирост основных бюджетообразующих показателей: валового регионального продукта – на 1,6 процента к уровню текущего года, прибыли организаций - на 5 процентов, фонда оплаты труда - на 1,6 процента. Несмотря на прогнозируемый рост в 2010 году экономических показателей, докризисный их уровень может быть достигнут только в 2011-2012 годах.

Основные приоритеты бюджетных расходов. В текущем году произошло более существенное сокращение доходов областного бюджета по сравнению с ранее планируемыми значениями. В целях полного обеспечения в 2010 году обязательств по социальным расходам в условиях роста цен и тарифов потребовалось сокращение расходов по другим направлениям.

По результатам инвентаризации публичных обязательств, рассмотрения возможности отказа от ранее принятых и не начатых новых расходных обязательств, пересмотра мероприятий целевых программ, реструктуризации бюджетной сети и оптимизации численности работников бюджетной сферы в рамках утвержденных Правительством области мероприятий по формированию бюджета все министерства и ведомства области определили направления оптимизации расходов областного бюджета на 2010 год.

Оптимизация расходов в 2010 году и в последующем должна осуществляться без ущерба для объема и качества государственных услуг. Поэтому главным распорядителям бюджетных средств необходимо максимально использовать программно-целевые методы при формировании расходных обязательств, планировании и финансировании расходов. Такой подход позволит повысить эффективность каждого бюджетного рубля. В 2010 году более половины расходов областного бюджета должно осуществляться в рамках областных и ведомственных программ.

Для создания стимулов к проведению оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов расходы министерств и ведомств на содержание бюджетной сети сохраняться на уровне первоначальных планов 2009 года.

Сокращение в среднем на 15 процентов предусматривается в отношении расходов на текущее содержание органов власти области и проведение мероприятий за исключением тех, которые имеют важную социальную направленность.

При этом не предусматривается традиционная индексация расходов в связи с ростом цен и тарифов. Расходы должны осуществляться с учетом применения энергосбережения и максимальной экономии бюджетных средств.

Необходимо обеспечить реализацию принятых решений об ограничении направления средств от приносящей доход деятельности на дополнительные выплаты руководству бюджетных учреждений. При этом нецелесообразно осуществлять регламентацию и регулирование использования этих средств на другие нужды.

Руководители учреждений должны самостоятельно определять направления использования этих средств в необходимых случаях для замены бюджетного финансирования, а в первую очередь для обеспечения развития учреждения и повышения качества оказываемых бюджетных услуг.

При формировании и финансировании расходов в 2010 году предусматриваются следующие приоритеты:

1. Выполнение социальных обязательств.

С 2010 года федеральным бюджетом не предусматривается предоставление субсидий на выполнение основных социальных обязательств областного бюджета, включая социальную поддержку ветеранов труда, тружеников тыла, выплату ежемесячных пособий на ребенка, выплату компенсаций части родительской платы за содержание ребенка в детских садах, предоставление гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, обеспечение равной доступности транспортных услуг. Для сохранения существующего уровня финансирования социальных обязательств предусматривается замещение федеральных трансфертов по этим направлениям собственными средствами областного бюджета.

2. Оплата труда работников бюджетной сферы и стипендии.

Указанные денежные выплаты должны осуществляться в полном объеме, без каких-либо задержек. Руководители органов государственной власти, бюджетных учреждений и муниципальных образований несут персональную ответственность за полное и своевременное выполнение указанных обязательств.

В соответствии с направлениями бюджетной политики, принятыми на федеральном уровне в 2010 году не предусматривается индексация фонда оплаты труда работников бюджетной сферы и государственных служащих, а также стипендий гражданам, обучающимся в государственных учебных заведениях.

При этом механизмы поощрения наиболее эффективных работников должны быть задействованы в полном объеме в пределах существующего фонда оплаты труда.

3. Реализация антикризисных мер, в том числе направленных на стабилизацию рынка труда.

Бюджетная политика в области заимствований. В 2009–2010 годах в условиях кризиса бюджетная политика в области заимствований направлена на привлечение дополнительных финансовых средств для обеспечения полного выполнения социальных обязательств.

В 2009 году в условиях бюджетного дефицита и резкого падения собственных доходов удалось сохранить уровень государственного долга на приемлемом минимальном уровне в объеме 7 процентов от собственных доходов. По федеральному законодательству допустимым является значение государственного долга до 100 процентов от объема собственных доходов.

В структуре государственного долга 92 процента занимают кредиты федерального бюджета, полученные в 2009 году на льготных условиях по ставке в размере одной четвертой ставки рефинансирования, установленной Банком России. Остальное обязательства по ранее предоставленным государственным гарантиям и обязательства перед федеральным бюджетом по кредитам, выделенным в 90е годы на развития агропромышленного комплекса.

В дальнейшем решения о привлечении кредитных ресурсов должны быть сдержаны и тщательно взвешены. Заемные средства будут привлекаться для финансирования дефицита бюджета только в самом крайнем случае, когда исчерпаны все возможности по оптимизации расходов и привлечению дополнительных доходов, в том числе в виде безвозвратной финансовой помощи из федерального бюджета.

    Приоритетным видом заимствований являются кредиты федерального бюджета, позволяющие осуществлять погашение в течение трех лет по минимальной льготной ставке.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений в Челябинской области направлена на:

создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях;

повышение эффективности механизмов оказания финансовой помощи органам местного самоуправления;

дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В целях повышения качества управления муниципальными финансами с учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации будет разработана и внедрена система мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. На основании ее результатов будет формироваться рейтинг муниципальных образований.

В случае невыполнения муниципальными образованиями своих обязательств, а также в случаях неэффективного использования финансовой помощи из областного бюджета будет инициироваться введение временной финансовой администрации в муниципальных образованиях.

В условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках областного бюджета, проведена корректировка механизмов оказания финансовой помощи местным бюджетам.

В методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, как поселений, так и муниципальных районов (городских округов) внесены изменения, предусматривающие замену распределения дотаций пропорционально численности жителей более эффективными методами выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В целях повышения объективности распределения дотаций, предоставляемых из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений, установлен перечень статистических данных, используемых для определения уровня бюджетной обеспеченности поселений.

В целях развития стимулов для работы с собственной доходной базой за муниципальными районами и городскими округами закреплен на постоянной основе в виде единых нормативов отчислений дополнительный доходный источник в виде 3 % от налога на доходы физических лиц.

В связи с достаточно высокой неопределенностью доходной базы местных и областного бюджета в будущем году предусматривается сохранить еще на один год механизм кредитования муниципальных образований на льготных условиях.

Предусматривается сохранение фонда поддержки усилий органов местного самоуправления по обеспечению сбалансированности для оказания точечной поддержки муниципальных образований, которые в силу экономических причин будут испытывать трудности по исполнению бюджетов, а также для частичной компенсации отмены субсидии на оплату топливно-энергетических ресурсов.

Органам местного самоуправления необходимо на постоянной основе осуществлять меры, направленные на обеспечение соответствия доходной части местных бюджетов реальной экономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:

подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;

оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;

осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;

обеспечение увеличения поступлений по налогам в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;

взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

Органам местного самоуправления следует обеспечить адекватную доходным возможностям корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер:

инвентаризация и оптимизация расходов местных бюджетов, в том числе оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и органов местного самоуправления;

обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов муниципальных услуг;

сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры;

финансирование капитальных вложений по объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов на приобретение оборудования;

обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств;

недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате.

Основные технологии формирования и исполнения областного бюджета.

 

1. Формирование однолетнего бюджета и среднесрочного финансового плана.

В 2009 году принято законодательное решение об утверждении проекта бюджета на один финансовый год и среднесрочного плана на трехлетний период. В условиях нестабильной экономической ситуации это позволяет сдерживать принятие долгосрочных бюджетных обязательств, а реализацию бюджетных программ осуществлять только при фактическом наличии бюджетных ресурсов. Принятие расходных обязательств сразу на три года многократно усиливает риск их неисполнения при недостаточном поступлении доходов.

При этом необходимость среднесрочного и долгосрочного бюджетного прогнозирования в существующих условиях только возрастает. Следует заранее просчитывать долгосрочные финансовые последствия принимаемых решений, оценивать сбалансированность бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Это позволяет своевременно предпринимать меры, направленные на обеспечение сбалансированности бюджета.

2. Формирование бюджета с дефицитом.

В 2010 году предусматривается формирование дефицита бюджета. Расходы, предусмотренные сверх прогнозируемого объема доходов, будут финансироваться в случае поступления дополнительных доходов в течение года.

Дефицит бюджета позволяет в кризисных условиях сохранять определенный уровень финансирования инвестиционных проектов и других социально-экономических программ путем привлечения дополнительных доходов в виде заимствований и дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. Это позволит обеспечить развитие области даже в современных кризисных условиях.

3.  Формирование резерва для исполнения бюджета в будущем.

Необходимо сохранить бюджетные резервы в форме остатков средств областного бюджета на счете на начало 2010 и 2011 года, поскольку в ближайшие годы сохранятся риски негативного воздействия экономической ситуации на бюджетную систему.

Для этого следует принять меры по сдерживанию темпов расходования остатков, сформированных на начало 2009 года.

При этом уровень оборотной кассовой наличности, существующий для сглаживания временных колебаний поступления доходов должен сохраняться на начало каждого года в объеме, позволяющем осуществлять месячное финансирование первоочередных расходов на выплату заработной платы и обеспечение социальных обязательств.

Органам местного самоуправления необходимо предпринять меры по формированию оборотной кассовой наличности на 2010 год в объеме 1-2 месячных объемов первоочередных расходов.

4. Сохранение и совершенствование сдерживающих механизмов исполнения бюджета.

В 2009 году в процессе исполнения бюджета используются механизмы, позволяющие сдерживать процесс исполнения расходов с учетом реальной ситуации по поступлению доходов. В их числе: доведение лимитов бюджетных обязательств только по приоритетным расходам, определенным законом о бюджете, по остальным расходам на основе отдельных распоряжений Правительства области, ежемесячное доведение предельных объемов финансирования исходя из доходных возможностей. Это позволяет осуществлять исполнение бюджета без кредиторской задолженности. Указанный механизм сохранится и в 2010 году.

При этом требуется совершенствование практики применения этих инструментов. Необходимо сокращение процедур и сроков согласования документов для ритмичного исполнения расходов, на которые выделены лимиты бюджетных обязательств.

5. Совершенствование механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.

В условиях сокращения доходов бюджета особо актуальной становится задача повышения эффективности бюджетных расходов. По сравнению с докризисным периодом при меньших затратах бюджетных ресурсов должен предоставляться тот же объем качественных бюджетных услуг.

Основные инструменты, позволяющие добиться наилучшего результата при наименьших бюджетных затратах, используются в области с 2005 года. В их числе: подготовка областными органами власти докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) и перспективных планов работы с мониторингом их исполнения и эффективности деятельности, формирование обоснований бюджетных ассигнований (ОБАС) и областных целевых программ (ОЦП) с оценкой эффективности их реализации. В текущем году органы власти формируют ведомственные целевые программы (ВЦП) и задания бюджетным учреждениям на оказание государственных услуг.

В 2010 году необходимо обеспечить согласование этих инструментов между собой, создать из них единую комплексную систему, обеспечить взаимосвязи и взаимообусловленности целей, задач и показателей результата деятельности органа власти, сформулированных во всех указанных документах и стратегии социально-экономического развития области.

6. Внедрение электронного документооборота.

В 2010 году предстоит продолжить оптимизацию документооборота по организации бюджетного процесса, в том числе с применением передовых информационных технологий. В результате процедуры формирования и обмена документами между участниками бюджетного процесса должны обеспечивать прозрачность и полный контроль за выполнением бюджетных полномочий, осуществляться в максимально сжатые сроки, осуществляться преимущественно в электронном виде и не требовать отвлечения больших финансовых затрат.

7. Расширение сотрудничества с органами Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов.

    В среднесрочной перспективе предусматривается поэтапный перевод обслуживания лицевых счетов получателей и распорядителей средств бюджетов городских и сельских поселений из финансовых органов муниципальных районов и городских округов в органы Федерального казначейства. Это позволит существенно сократить расходы на содержание аппарата муниципальных служащих без потери качества контроля за использованием средств местных бюджетов.