Глава 3. Антимонопольное регулирование в дореволюционной России и в первые годы Советской власти

Великая Октябрьская социалистическая революция стала переломным этапом в ходе мировой истории. Этот этап характеризовался тем, что для развития юридической науки воплотил задачу кодификации «остатков старого» и нарастающего нового права, в связи, с чем в НКО был образован особый отдел «законодательных предложений и кодификации». Исследователи того времени, в частности, А.В. Егоров, Ф.И Фольфсон, Я.А. Конторович, П.И. Стучка и др., обозначают этот период как время становления гражданского законодательства регулирующего только становящиеся экономические отношения и разделяют его на несколько этапов:

Первый - очень непродолжительный - с октября 1917г. до лета 1918 г.

Второй - от лета 1918 г. до весны 1921 г. - пора так называемого «военного коммунизма».

Третий - от марта 1921 г., продолжительностью около 9 лет - время «новой экономической политики».

Именно сразу после Октября «в буквальном смысле слова сожгли старые законы и стали писать новые»[9]. В первый же день революции II съезд Советов отменил помещичью, царскую, удельную собственность на землю, воду, леса и недра. Начинается обобществление средств производства и уничтожение частной собственности на них. Большая часть железных дорог уже была в руках государства дополнительно лишь национализируются морской и речной торговый флот.

Ф.И. Вольфсон с позиций классового подхода отмечает: поскольку в Октябре 1917 г. рабочий класс завоевал политическую власть при поддержке крестьянства, то и полное упразднение права частной собственности, полный запрет торговли и частного оборота были бы непонятны для крестьянства. Это угрожало бы его союзу с рабочим классом. Поэтому на первых порах Совет­ская власть не объявила национализации промышленности и торговли, уста­новив лишь в первом случае рабочий контроль, а во втором -- приняв меры борьбы со спекуляцией.

В. Шретер поясняет, что лишь осторожность в вопросе о национализации промышленности заставляла не прерывать ее работу: декрет 14 ноября 1917 г. ограничился первоначально лишь установлением рабочего контроля над промышленными предприятиями, что давало заводским комитетам широкое право контроля и вмешательства в управление заводами, оставшимися по­ка и в обладании, и в эксплуатации их частных владельцев[10]

С целью недопущения попыток буржуазии вывезти свои ценности за границу был объявлен секвестр вкладов. Монополией единого государствен­ного банка РСФСР было объявлено банковское дело. В начале 1918 г. объяв­ляется государственная монополия внешней торговли. Заготовка продуктов сельского хозяйства была монополизирована ввиду затруднений, вызванных мировой войной, еще Временным Правительством. Декрет о чрезвычайных полномочиях Наркомпрода 1918 г. подтверждает эту монополию и намечает проведение ее в жизнь. В развитие этого декрета издается ряд законов о принудительной сдаче в распоряжение государства всех видов сельскохозяйственной продукции (продразверстка), а декрет о снабжении возлагает на На­родный Комиссариат продовольствия вместе с ВСНХ планомерное распределение всего, заготовленного таким образом, между армией, промышленностью и потребляющим населением. В конце 1918 г. объявляются монополией госу­дарства огневое страхование и все прочие отрасли имущественного и личного страхования[11]

Внутренняя торговля формально никогда не национализировалась. Она переводится в руки государства на основании полномочий, предоставленных ВСНХ Декретом о снабжении, в соответствии с которым все наличные опто­вые склады как сырья, так и готовых изделий берутся на учет и реквизируют­ся.

Таким образом, уже в 1919 г. все основные отрасли торговли, промышленности, транспорта и т. д. перешли в руки государства. Вместе с тем, наряду с централизованным в руках государства хозяйством, существовала распы­ленная масса крестьянского хозяйства и кустарей[12].

Именно в этот период времени буржуазия организовала саботаж, с подавления которого начинается в истории России пора военного коммунизма - ликвидация основ капиталистического хозяйства и построение централизован­ного планового хозяйства в условиях гражданской войны и разрухи.

Отличительной чертой нормотворческой деятельности того периода времени стало развитие законодательства, направленного на сокрушение буржуазного правопорядка, регулирующего, в том числе и экономические отношения.

В 1919 г., с переходом к централизованному плановому хозяйству, дореволюционное гражданское и торговое законодательство было полностью аннулировано и, народным судам было воспрещено его применять[13].

В 1918г. был издан закон о социализации земли, которым отменена всякая частная собственность па землю. Вскоре отменялось право наследования в отношении крупных имуществ. Вместе с тем, у государства не было достаточных средств для возобновления работы национализированных пред­приятий, в связи, с чем часть из них было разрешено сдавать в аренду.

В мае 1918 г., «в ответ на саботаж», первый Всероссийский съезд Сове­тов народного хозяйства - руководящий орган в области экономического строительства - постановил направить экономическую политику советской власти в области организации производства к завершению национализации и переходу от национализации отдельных предприятий к планомерной национализации основных отраслей промышленности. Во исполнение этого 28 июня 1918г. издается декрет о национализации всей крупной обрабатывающей и добывающей промышленности и предприятий железнодорожного транспорта, оставшихся еще в руках частных обществ. 29 ноября 1920г. издается постановление ВСНХ о сплошной национализации всех промышленных предпри­ятий с количеством рабочих до 10 без двигателей и до 5 — с двигателями. Пра­во собственности сохранялось лишь за владельцами мелких предприятий. Борьба с жилищным кризисом проходила путем национализации домов круп­ной и средней буржуазии. Одновременно с национализацией средств производства государством осваиваются функции прежних частных предприятий.

Законодательство периода новой экономической политики (НЭП) характеризуется учеными-правоведами как «максимальная уступка частному праву» — частичное восстановление товарной автономии крестьянского хозяйства, перевод всей массы государственных предприятий на коммерческий расчет, сохранение планового руководства и регулирования за государством.

Период НЭПа открывается декретом об отмене продразверстки - государственной монополии на все излишки продукции крестьянского хозяйства, с заменой ее продналогом, который предоставлял крестьянству свободные излишки своей продукции свободно продавать на местном рынке.

В мае 1921 г. и кустарная, и мелкая промышленность получает свою товарную автономию: её представителям было разрешено свободно сбывать свою продукцию на том же местном рынке. В плановом и централизованном порядке предполагалось проводить только снабжение государственного хозяй­ства и городского населения. Государственным предприятиям предоставляются права самостоятель­ных, заготовок на рынке. Это привело к организации первых трестов и к изда­нию в августе 1921 г. декрета «о мероприятиях к восстановлению государст­венных промышленных предприятий». Первоначально лишь небольшая часть продукции промышленности освобождалась от принудительных нарядов и подлежала свободному обмену на продукцию сельского хозяйства и сырье.

Однако декрет от 27 октября 1921 г. расширяет перечень продукции и в то же время допускает появление государственных предприятий, снятых со всех видов государственного снабжения и полностью поставленных на хозяй­ственный расчет. Постепенно вся масса государственных предприятий пере­ходит в эту категорию.

Переход государственной промышленности к отношениям товарного рынка, ее перевод со сметного содержания на собственные средства выдвигали вопрос о восстановлении системы кредита. В октябре 1921 г. организуется Государственный банк, в уставе которого содержалась обязанность в целях фи­нансирования и кредитования промышленности и торговли производить все операции, свойственные обычным коммерческим банкам, в том числе обязан­ность оформлять вексель как основной метод займа, положение о котором из­дается в марте 1922 г.

К этому времени практически все государственные предприятия пере­шли на товарно-денежные отношения, а весь хозяйственный оборот базиро­вался на товарном рынке. В связи с тем, что вновь восстановленный рынок не находил в действующем законодательстве необходимых ему правовых форм, ВЦИК издал декрет (постановление) от 22 мая 1922г. об основных частных имуществен­ных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых ее судами.

По словам А.В. Егорова, «вышеназванный декрет явился как бы канвою при создании Гражданского кодекса»[14]. В. Шретер отмечает, что «это декларативное постановление признавало снова частную собственность отдельных граждан и хозяйств на имущество, находящееся в их законном обладании, и на товары, ими производимые. Оно давало гарантию против дальнейших рекви­зиций и конфискаций и вместе с тем объявляло право граждан и отдельных предприятий и хозяйств заключать сделки, общепринятые в гражданском обо­роте «Это постановление изложенное всего на двух страницах, являлось первым гражданским кодексом нэпа», - так охарактеризовал его П.И. Стучка.

Одновременно перед Совнаркомом РСФСР была поставлена задача в кратчайший срок разработать и представить на утверждение ВЦИКа Граждан­ский Кодекс. Последний был разработан и утвержден ВЦИКом в конце 1922 г, и вступил в действие с 1 января 1923 г. К этому времени организация государственных предприятий на новых коммерческих основаниях оформилась не только в области промышленности, но и в других отраслях хозяйства.

В исследовании Я.А. Канторовича характеризуются западно­европейские правовые теории, идея которых, по его мнению, направлена к провозглашению социализации права, регулирования собственности, на заме­ну личной свободы выполнением социальной функции, отказ от договорной свободы во имя интересов коллектива и т. д.; общий ход истории идет в на­правлении постепенного ограничения права собственности, постепенного су­жения сферы автономного и свободного распоряжения имуществом, посте­пенно усиливающегося проникновения в индивидуалистические частноправо­вые отношения начал публично-правовых и коллективистских тенденций. Чем сложнее с течением времени делаются условия общежития, чем дальше и глубже развивается правосознание в сторону улучшения общественного строя, тем настоятельнее обнаруживается потребность во взаимном ограничении и в общественном регулировании. Автор утверждает, что «советское право с его коллективистскими тенденциями - плоть от плоти и кость от кости индиви­дуалистического буржуазного имущественного права, в котором уже давно зреют коллективистские идеи...»[15].

По мнению же А.В. Егорова, советское гражданское право, в отличие от буржуазного, не является частным правом. Государство, предоставив частные права (в том числе и имущественные), подчиняет их одной общей цели - поднятию, развитию и укреплению производительных сил страны, то есть вводит публичное начало, определенно вмешиваясь в частноправовые отношения. Не признается им и деление права на частное и публичное, принятое в буржуаз­ных государствах. Далее автор высказывает предположение, что «наше право, допуская осуществление частных прав, не создает тем самым прежнюю бур­жуазию, господствующую над производством, а эту новую буржуазию делает подчиненной целям и задачам общественных интересов..,». Отмечая резкую разницу принципов советского права с буржуазным, ученый проводит мысль, что советское право реально порвало всякую связь с буржуазным прошлым, поскольку в советском государстве иметь известные права не значит еще получить их защиту. «Наш закон и суд... защищает только такое осуществление прав которое соответствует общему социально-хозяйственному направлению.[16]

П.И. Стучка, признавая рецепцию буржуазного права, основывается на классовом понимании сущности гражданского права, которое он называет правом имущественным, и дает ему аналогичную оценку. «Мы переняли бур­жуазное гражданское право, ввели... ГК. Мы тогда истолковывали этот кодекс весьма различно: одни в нем усматривали одно отступление, другие смотрели на него как на нечто временное («право на час»), третьи прославляли его как право пролетарское. Лишь постепенно, осознавая НЭП как базу для дальней­шего наступления, мы стали глубже вникать в дело. К этому времени подоспе­ло и вскрытие настоящей природы фетишизма буржуазного права»[17] При этом автор делает ссылку на Крома (Сготе, в Mouvement socialiste, 1907, с. 334), ко­торый провозглашает: «Право будет не чем иным, как только формою соци­альной жизни, содержанием которой будет экономика. Новое - в ее примене­нии к социализму, к переходному периоду». Таким образом, вопрос о сущности советского гражданского права не­прерывно подвергался теоретическим обоснованиям. Теории выявляли источ­ники и основания его существования как общественного института, прогнози­ровали его развитие в отношении формы и содержания, дальнейшие измене­ния гражданского права в будущем.

Вполне естественно, что характер советского гражданского права опре­деляла совокупность политических и экономических факторов, находящихся в распоряжении пролетарского государства. Поэтому, если статья 4 ГК 1922 го­да допускала с известными ограничениями свободу инициативы и конкурен­ции, широкую правоспособность, то в соответствии с принципами первой ста­тьи Кодекса эта свобода была подчинена началам плановости в государствен­ном масштабе. «Если сейчас же после введения ГК у нас в увлечении этими двумя статьями их просто соединяли, - пишет П.И. Стучка, - то это объясняется либо ложным пониманием нашего хозяйства в период нэпа, как простого государственного капитализма (что ныне окончательно отброшено), либо дру­гим ложным направлением, приписывающим и буржуазному праву социали­стические тенденции (гойхбаргизм). Мы откровенно признаем социалистиче­скую плановость и свободную конкуренцию «частника» еще существующим у нас противоречием; но мы уже имеем перед собой период изжития этого противоречия»[18]

Профессор Ал. Малицкий высказывает предположение, что «допущение гражданского оборота с его известною свободою экономических взаимоотно­шений, рынка и договоров в условиях общей планомерности народного хозяй­ства вызывает необходимость в создании гражданского права особого вида - с узаконением вмешательства государства в гражданский оборот, государствен­ного регулирования свободы гражданских сделок и контролирования свободы волеизъявления сторон»[19].

Исследование гражданского права периода НЭПа предполагает и поста­новку вопроса о роли государственного управления в гражданско-правовых отношениях.

Государство уже давно сделалось участником во владении собственно­стью, с одной стороны, посредством финансового законодательства, отдающе­го государству значительную долю доходов, которые получаются собственни­ком с важнейших объектов частного владения, с другой стороны, путем разно­образных административно-полицейских мероприятий, которыми власть соб­ственника над своим имуществом беспрерывно ограничивается.

Многочисленны отрасли и виды полицейской деятельности государст­ва: институты горного права, ограничивающего право собственности на недра земли; водного права, регулирующего общественное пользование водами на территории собственника; различные положения строительных, санитарных, противопожарных, полевых, лесных, дорожных и многих других регламенти­рующих правил и предписаний, которые на каждом шагу связывают волю соб­ственника в распоряжении своим имуществом, подчиняя его частноправовые интересы интересам публично-правовым[20].

Работы советских политических деятелей, в том числе В.И. Ленина, по вопросам государственного управления, в то время не проводили строгого де­ления аппарата государственного и хозяйственного. П.И. Стучка отмечает, что «если ГК у нас дает нормы без норм, то уже в порядке государственного управления появляются действительные нормы (всякие лимиты, предельные цены, процент понижения и повышения цен), дополняющие эти гражданские «нормы без норм», превращая их в нормированные «нормы»[21].

В 1929 году VI Съезд работников юстиции РСФСР постановил «вопро­сы внутриорганизационного регулирования производства и обмена в социали­стическом секторе хозяйства изъять из области гражданского права и суда, выделив их в особое хозяйственно-административное право». Отношения ме­жду госорганами и госпредприятиями, а также между первыми и кооператив­ными организациями, стали подсудны особым судебным учреждениям - ар­битражным Комиссиям (АК и ВАК) которые, оставаясь типичными судеб­ными учреждениями, могли применять и принцип целесообразности.

Одновременно задавались вопросы о том, где провести грань между этими кодексами и не создастся ли двойной регулятор. Возникает тенденция к написанию единого Кодекса хозяйственного права, включающего как ГК, так и предполагаемый хозяйственно-административный кодекс.

Объем и содержание гражданского права беспрерывно менялись. Но так и не были внесены в ГК хозяйственно-административно-правовые отношения, которые регулировались специальными законами и кодексами: торговое, мор­ское, вексельное право и т. п. Технически выделились в особую область от­дельные, специальные сферы хозяйственной жизни - водное, транспортное, воздушное, жилищное право, а также целый ряд так называемых исключи­тельных прав: авторское, патентное и т. п., имеющие отчасти гражданскоправовой, отчасти публично-правовой характер. Возник вопрос об отношении к Торговому праву, однако при недоверчивости к торговому обороту вообще победили противники особого кодекса. Хотя и существовали отдельные ин­ституты этого права, а также специальные судебные учреждения — арбитраж­ные комиссии при товарных биржах, довольно скоро разговоры об особом ко­дексе затихли. В последующем были упразднены арбитражные комиссии, а их дела переданы в общесоюзные учреждения. Эта передача подсудности сыграла революционную роль. По утверждению П.И. Стучки, «судам будут неподсудны дела, где спор идет между двумя карманами одного и того же государства, особенно после постановления ЦК от 20 ноября 1930 г. о единстве всех госпредприятий и т. д... Но и отношения отдельного ГК также подчинены законам и обязательным распоряжениям, вытекающим из Госпла­на... Образуются два разряда хозяйственно-правовых отношений: а) хозяйст­венно-судебных, или отношений ГК, и б) хозяйственно-административных, не влекущих за собою споров о праве гражданском, т. е. не подсудных суду»[22] В период НЭПа власти децентрализовали управление экономикой с ис­пользованием нескольких методов - предоставлением возможности единоличного управления государственным (национализированным) предприятием пу­тем заключения договоров с прежними его владельцами, возврата мелких предприятий их бывшим собственникам, предоставление возможности ино­странным капиталистам направлять инвестиции в экономику страны на кон­цессионной основе, замена экспроприации излишков продукции у крестьян для получения ресурсов сельхозпродукции на фиксированный налог и др.

НЭП достиг определенных успехов в развитии экономики советского государства, позволил ликвидировать последствия войны и разрухи. Его глав­ным содержанием стало использование товарно-денежных отношений, рынка, различных форм собственности (государственной, государственно-капиталистической, капиталистической, индивидуальной и коллективной) в целях подъема производительных сил страны. Привлекался иностранный капитал в форме концессий. Получили развитие различные формы коллективных пред­приятий. Однако проблемы резкого колебания в соотношении цен на сельско­хозяйственную и промышленную продукцию, большие различия в доходах на­селения, высокий уровень цен на товары по отношению к уровню зарплаты, рост безработицы вследствие сокращения рабочих мест, явно недостаточное выполнение правительственной программы по развитию крупного промыш­ленного сектора. Проведенная в конце 20-х годов политика снижения цен на официальном уровне, усиливала дефицит и провоцировала по­явление неорганизованных рынков, обострили экономическую ситуацию в стране.

Курс правящих сил на выполнение централизованных пятилетних пла­нов развития народного хозяйства постепенно вытеснил к концу 30-х годов НЭП. В это же время происходила широкая коллективизация крестьянских хо­зяйств, в целом завершившаяся в 1932-1933 г.г. Одновременно ликвидирова­лись синдикаты в промышленности, из которой административно вытеснялся частный капитал, создавалась жесткая централизованная система управления экономикой (хоз. наркоматы). Формально НЭП не был отменен, но фактически свернут к началу 30-х годов.

Таким образом, новая экономическая политика действительно была первой попыткой в России использовать механизм рынка, от которой руково­дство страны на несколько десятилетий отказалось в пользу централизованно­го планирования и идеи создания подлинно народной экономики, с целями ко­торой несовместимы рыночные отношения.

В 30-е годы в основном было завершено построение хозяйственной сис­темы, получившей название «административно-командной», в недрах которой созревал принцип монополии. В дальнейшем происходило лишь ее совершенствование и модифицирование. Очевидно, что для «административно-командной «системы характерны максимальная централизация управления и жесткая иерархическая внутренняя структура: непосредственные производители полностью лишены самостоятельности, «сверху» им спускались производственные планы, устанавливались цены, выделялись капиталовложения. Органы управления координировали все хозяйственные связи. Каждое предприятие в централизованном порядке за­креплялось за определенными поставщиками и получало конкретных потреби­телей. Вместе с тем, не имея никаких прав, предприятия одновременно не не­сли и экономической ответственности за результаты своей деятельности. Центр гарантировал им выплату заработной платы и покрытие материальных затрат независимо от финансовых итогов их работы.