Хронология принятия нормативных актов, включенных в систему антимонопольного законодательства Российской Федерации

На первоначальном этапе перехода страны к рынку методологической основой развития конкуренции должна была стать Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации.

Принятая 9 марта 1994 года программа предполагала, с одной стороны, комплексный подход к решению задач демонополизации и развития конку­ренции, стимулирования новых производств, повышения конкурентоспособ­ности отечественных товаропроизводителей, защиты прав и интересов потре­бителей, а с другой стороны, дифференцированный подход к выбору мето­дов и средств формирования конкурентных отношений с учетом социальных приоритетов, отраслевых (продуктовых) и региональных особенностей товар­ных рынков. Пределы и уровень снижения концентрации определялись по ка­ждому конкретному товарному рынку индивидуально. Прежде всего, это зави­село от уровня спроса, структуры рынка, оптимального размера предприятий с позиций затрат производства, вида товаров, возможности и целесообразности увеличения числа поставщиков. Одновременно ставилась задача скоординиро­вать реализацию правовых, административных и экономических мер, направ­ленных на развитие производства и конкуренции, пресечение злоупотреблений доминирующим положением, введение регулирования деятельности естест­венных монополий, а также координацию действий органов федеральной исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции и местного самоуправления по демонополизации и развитию конкуренции на соответствующих товарных рынках[45].

Однако демонополизацию невозможно было провести без разгосударст­вления и приватизации, без устранения ведомственной монополии. Это пред­полагало перестройку всей системы функционирования народного хозяйства. Одновременно важно было осуществить меры по ликвидации монополии про­изводителей на конкретных товарных рынках, что в ряде случаев потребовало разукрупнения объединений и крупных предприятий.

Процесс разгосударствления (разграничение предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по во­просам собственности, а также передача государственного имущества в собст­венность органов местного самоуправления) начался с Постановления Вер­ховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О раз­граничении государственной собственности в Российской Федерации на феде­ральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных ок­ругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собствен­ность»[46]. Оно было издано во исполнение требований Законов РСФСР «О соб­ственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» с целью ускорения процессов приватизации. Приватизация объявлялась средством реконструкции народнохозяйст­венной собственности. На ее первом этапе, называвшемся также периодами «чековой приватизации», «малой приватизации» и «коммерциализации», осо­бое внимание антимонопольных органов было направлено на решение не­скольких задач. Наиболее значимые среди них были организация мониторинга товарных рынков, контроль за деятельностью предприятий-монополистов, предупреждение излишнего администрирования экономических процессов со стороны властных структур, оценка деятельности новых институциональных образований в экономике с точки зрения их социальной приемлемости.

И уже в этот период прослеживалась противоречивость и неадекватность экономической ситуации отдельных положений действующего законо­дательства. Так, определенный вопрос вызывали не только деятельность, но и само образование чековых инвестиционных фондов (ЧИФ), аккумулировав­ших приватизационные чеки граждан. Правовой основой их создания являлось Положение «О специализированных инвестиционных фондах приватизации, аккумулирующих приватизационные чеки граждан», утвержденное Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186*². Им придавалось немаловажное значение, поскольку именно они закладывали фундамент вторичного рынка ценных бумаг - предмет особого контроля антимонопольных органов. Вместе с тем процесс создания ЧИФов не попадал в сферу деятельности антимоно­польных органов. По замыслу законодателя, такие акционерные общества не являлись хозяйствующими субъектами, преследующими цели извлечения при­были. Практика показала абсурдность этого положения.

К примеру, оплату уставного капитала одного из образованных в г. Архангельске ЧИФов учреди­тели производили, в основном, за счет вкладов приватизационными чеками выпуска 1992 года, номинальная стоимость которых устанавливалась в размере 10 тыс. рублей, согласно Указу Прези­дента РФ от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 14.10.1992 № 1228)[47]. Учредители же фонда оценивали каждый из вкладываемых ими приватизационных чеков по самостоятельно уста­навливаемой рыночной (курсовой) стоимости- 100 000 рублей. В соответствии с действовавшим на тот период законодательством, продажа (обмен) акций че­кового инвестиционного фонда, в том числе акции учредителей, подлежала только на приватиза­ционные чеки или деньга. Учредители, в обмен на акции ЧИФ, скупали приватизационные чеки граждан ниже номинальной стоимости, определяя ее как «рыночную». Собрав значительное коли­чество приватизационных чеков, учредители затем вложили их в акции преобразуемых госпред­приятий. Такие примеры характеризуют, как практически бесконтрольно и безнаказанно происходил пе­редел собственности в самом начале процесса приватизации.

Как и сам курс на приватизацию, мониторинг, то есть изучение конъюнктуры товарных рынков, начинался с отраслей, уровень монополизации ко­торых практически был равен нулю (предприятия торговли, бытового обслу­живания, общественного питания и т.д.). Пристальный контроль антимоно­польных органов на этом участке реформирования народнохозяйственного комплекса был вызван тем, что «основной проблемой в тот период было от­сутствие соответствующей нормативной базы, регулирующей процесс прива­тизации, начавшийся стихийно на региональном уровне»[48]. Принятый в 1991 году первый акт по приватизации государственных и муниципальных пред­приятий (Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муници­пального имущества на территории РСФСР»[49]) не регулировать порядок про­ведения приватизации. В нем давались некоторые рекомендации по организа­ции аукционов при приватизации с участием трудового коллектива. Следом введенный в действие Закон РСФСР «О приватизации государственных и му­ниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991г.[50] определял порядок разработки и принятия Государственной программы приватизации, называл органы, осуществляющие и контролирующие се проведение, указывал на спо­собы приватизации и порядок их реализации. Во исполнение этого закона был принят ряд нормативных актов как на федеральном, так и на местном уровне. Особое значение среди актов приватизации имели Указы Президента РФ. Наи­более значимый из них - Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятии»[51], оп­ределявший механизм приватизации. Этим документом была утверждена Про­грамма приватизации государственных и муниципальных предприятий, в ко­торой определялись объекты первоочередной приватизации, назывались осо­бенности и условия приватизации отдельных объектов, порядок проведения конкурсов и аукционов. Отдельные распоряжения и разъяснения по пробле­мам разгосударствления имущества и его приватизации издавались Госкоми­муществом РФ.

Следует согласиться, что такая приватизация в основном получила административно-плановый характер, где были установлены форсированные сроки, объемы и ограничения формы приватизации по отраслям и территори­ям, проглядывалось скрытое сопротивление реформе со стороны ее противни­ков в центре и на местах. Критические высказывания и характеристики проис­ходящих экономических процессов в этот период сводились примерно к сле­дующему: «приватизация пошла под давлением и не оказала заметного поло­жительного влияния на экономическое состояние страны, привела к галопирующей деградации производства, инфляции, безработице».[52]

 В течение 1992-1993 годов законодательство в области регулирования государственного сектора экономики в основном сводилось к совершенство­ванию и уточнению механизма приватизации на уровне подзаконных актов. Указами Президента РФ определялись особенности государственной под­держки ряда важнейших отраслей промышленности (энергетики, нефтегазодобывающей промышленности, науко- и материалоемких отраслей), а также ста­вились цели обеспечить условия сохранения научно-технического потенциала Российской Федерации. К ним, например, относятся Указы Президента РФ от 1.06.92г. № 538 «Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабже­ния страны»[53], «О статусе производственных и научно-производственных объединении топливно-энергетического комплекса»[54]. Требовалось четкое взаимодействие государственных органов, контролирующих процессы приватизации.

В этой связи Государственный Комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Государственный Комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых эконо­мических структур приняли совместный акт - Письмо «О порядке взаимодействия Госкомимущества России, Комитетов по управлению имуществом и государственных антимонопольных органов России в процессе приватизации го­сударственных предприятий и создании холдинговых компаний» 30 апреля 1993 г. № АЧ-19/3 009 и 5 мая 1993 г. № ЛБ/1869[55]. Документ сыграл свою по­ложительную роль и был направлен на оперативное принятие решений о при­ватизации государственных предприятий и создании холдинговых компаний, особенно в тех случаях, если предприятие занимает доминирующее положение на местном рынке товаров, работ и услуг и приватизируется в целом, либо предусматривается создание самостоятельного предприятия (предприятий) пу­тем выделения подразделения (подразделений) из состава существующего предприятия, занимающего доминирующее положение на местном рынке то­варов, работ и услуг.

Вместе с тем, приватизация пока не оказывала решающего воздействия на демонополизацию экономики, создание условий для конкуренции, перевоо­ружение и воспроизводство основных фондов, повышение заинтересованности работников в результатах своего труда, хотя и предполагалось, что развитие процессов приватизации должно было повысить эффективность производства.

На первый план все более выдвигалась проблема выработки новых ме­ханизмов преобразования государственной собственности. Поэтому именно на втором этапе приватизации, так называемой «широкомасштабной» или «после чековой приватизации», ставится на повестку дня принятие нормативных актов, регулирующих порядок денежных продаж имущества, процедур прове­дения инвестиционных конкурсов (торгов). Дальнейшее развитие в докумен­тах получают темы траста (доверительной собственности), аренды, развития фондового рынка, несостоятельности (банкротства). Основательнее прорабо­таны вопросы приватизации недвижимого имущества, земельных участков. Большое значение приобретают задачи инвестирования в производство.

Конец 1993 - начало 1994 годов в области приватизации примечательны полномасштабным процессом преобразования госпредприятий в акционерные общества, как одним из наиболее оптимальных направлений разгосударствле­ния собственности. Решение данной стратегической задачи требовало выработки механизма оперативного принятия решений о заключении сделок по приватизации госу­дарственных предприятий и реализации положений антимонопольного зако­нодательства. В этих целях Государственным Комитетом Российской Федера­ции по антимонопольной политике и поддержке новых экономических струк­тур и Российским Фондом федерального имущества было принято соглашение о сотрудничестве Приказом от 22 июля 1996г. № 86 - 11 /195 «О порядке взаимодействия Российского Фонда федерального имущества и Государствен­ного Комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и под­держке новых экономических структур в процессе приватизации». Именно на открытые акционерные общества возлагались надежды, как на основное звено рыночной экономики, поскольку с помощью ценных бумаг акций - появляется возможность быстро концентрировать капитал, а затем переливать его из одной сферы деятельности в другую. Поэтому акционерная форма наиболее тщательно анализировалась в юридической и экономической литературе. Одни исследователи полагают, что в акционерной форме интегрируются различные базовые формы собственно­сти. Такая интеграция позволяет решить и вопрос «раздела имущества без раз­вода» между субъектами Федерации. Кроме того, через акционерную форму собственности шел процесс расширения и углубления экономических связей внутри страны, ослабление центробежных сил. Создание акционерной собст­венности должно было способствовать включению страны в общемировую экономическую систему. Акционерная форма хозяйствования требует разру­шения монопольного права собственности государства на имущество крупных и средних предприятий и формирования многосубъектной, интегрированной формы собственности[56].

Другие авторы, положительно высказываясь о природе акционерного общества, критически оценивали сам процесс преобразования госпредприятий в новую для России форму собственности. Так, Е.А. Суханов отмечает, что по­скольку разгосударствление в условиях России осуществляется, в основном, путем выпуска акций на всю остаточную стоимость имущества и затем раздела их между собственниками пропорционально их долям, то и сама конструкция «акционерное общество - способ концентрации капитала» - в ходе привати­зации поставлена с ног на голову. С его точки зрения, акционирование «... вместо способа концентрации имущества... сделали способом раздачи ка­питала, т. е. попытались приспособить для целей, прямо противоположных тем, для которых эта конструкция задумывалась. Не случайно в связи с этим возникают многие проблемы»[57].

Процесс акционирования определял необходимость реализации анти­монопольной политики: создание условий здоровой конкуренции и устранения противоречий, возникающих при обязательном акционировании государственных предприятий[58]. А в отдельных случаях, перед Федеральным антимоно­польным органом России даже ставилась задача обоснования акционирования, исходя из роли отдельных объектов приватизации в обеспечении националь­ной безопасности и доминирующего положения на рынке соответствующих услуг[59]. Это требовало конкретизации целей государственного регулирования рыночных преобразований, в частности, уточнения функций и полномочий ан­тимонопольных органов, что объективно приводило к необходимости совер­шенствования законодательства.

Примерно с 1995 года российское законодательство вошло в период крупномасштабной реформы. Все более активно шел процесс принятия новых правовых актов практически по всем его отраслям, в том числе в сфере антимонопольного регулирования. Регулирующая способность антимонопольного законодательства к изменению рыночной структуры или поведения на рынке отдельных участников правоотношений носит в основном локальный характер. Осуществляя антимонопольное регулирование, государство действует выборочно, хотя и в защиту интересов общества в целом. В этом его основное отличие от актов макроэко­номического регулирования, которое косвенно влияет на конкуренцию и мо­нополию и, по справедливому замечанию Ю.В. Кочеврина, «проводится с из­вестным безразличием к отдельным участникам хозяйственного процесса, устанавливая лишь общие правила поведения в экономике»[60].

Вместе с тем, антимонопольная политика тесно связана с общей народ­нохозяйственной и социальной политикой государства. Обладая воспитатель­ной и превентивной способностью, содействуя развитию товарных рынков, конкуренции, поддержки предпринимательства и демонополизации, антимо­нопольноерегулирование приобретает более определенный экономический смысл и становится одним из средств макроэкономического регулирования -выходит на уровень, где формируется сбалансированная экономическая поли­тика государства по формированию рыночной системы.