Возможность рассмотрения дела в порядке гражданского судопроизводства

Подведомственность. Право на доступ к правосудию может быть реализовано только в том случае, если рассмотрение и разрешение конкретного дела отнесено к компетенции суда или, как это принято называть в российском процессуальном праве, его подведомственности. Объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать конфликты юридического характера, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере. Средством решения этой задачи и явился институт подведомственности юридических дел. Подведомственность гражданского дела является необходимым и безусловным основанием возникновения процесса по делу и рассмотрения его судом. "Граница, определенная подведомственностью, считается для времени возбуждения гражданского дела твердой и определенной"[136]; именно поэтому она и может иметь значение предпосылки права на доступ к правосудию.

Понятию подведомственности в юридической литературе уделялось достаточно много внимания[137]. Однако до сих пор в литературе не сложилось единого подхода к определению содержания данного правового института. В широком смысле понятие подведомственности охватывает совокупность вопросов, которые в силу закона или подзаконного правового акта должны разрешаться тем или иным органом государственной власти или местного самоуправления[138]. Так, в силу Конституции РФ вопрос о назначении на должность судей высших федеральных судов относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ, то есть подведомственен ему. Такое понятие подведомственности во многом схоже с тем, которое было выработано в дореволюционной литературе[139].

Впервые термин "подведомственность" в советском процессуальном законодательстве появляется в 1923 г. в Правилах о производстве дел в Высшей Арбитражной Комиссии при Совете Труда и Обороны и местных арбитражных комиссиях, которые разрешали споры в судебном присутствии. Институт подведомственности в советском гражданском процессе был связан как с деятельностью государственных, так и с функционированием общественных органов, каждый из которых имел возможность рассматривать или разрешать те вопросы, которые были отнесены к их ведению. Поэтому подведомственность дел судебным органам понимали как "разграничение компетенции между ними, с одной стороны, и иными государственными и общественными органами - с другой, по рассмотрению и разрешению гражданских дел"[140].

Современное российское законодательство, основанное на Конституции РФ и международных стандартах, закрепило правило о том, что правосудие может осуществлять только суд. Исходя из этого такая функция подведомственности, как разграничение полномочий между государственными, прежде всего судебными, органами и общественными, в настоящее время потеряла свою актуальность. Безусловное признание современным российским правом приоритета суда как органа, принимающего обязательное решение по вопросам, связанным с правами и свободами человека, повлекло и определенные терминологические изменения. С учетом ст. 46 и 126 Конституции РФ термин "подведомственность" фактически был заменен "подсудностью"[141], на основе которой конкретные категории дел (дела) входят в компетенцию соответствующего звена судебной системы. Единственным общественным органом, который в соответствии со ст. 3 ГПК РФ может разрешать, но только по соглашению сторон, подведомственный суду спор, возникающий из гражданских правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного постановления, которым заканчивается рассмотрение гражданского дела по существу, может быть только третейский суд, то есть действует известный европейскому праву принцип «свободного ограничения своего права».

В ст. 22 ГПК РФ установлены общие правила подведомственности (или точнее предметной подсудности), однако, определение данному правовому институту не дано. Правильнее рассматривать подведомственность как одно из проявлений понятия "компетенция" применительно к юрисдикционным органам (то есть к одному из видов государственных органов), разрешающим споры о праве и иные правовые коллизии[142]. При этом подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами[143]. Правила о разграничении подведомственности позволяют распределить дела между юрисдикционными органами, относя подавляющую их часть к компетенции суда общей юрисдикции. Но внутри гражданского процесса эта компетенция является лишь условием наделения судов различных инстанций специальной способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.

Таким образом, термин "подведомственность" употребляется в теории и в практике применения процессуального права в следующих значениях.

Во-первых, как свойство гражданского дела - его признак, определяющий, какой юрисдикционный (судебный) орган должен принять дело к рассмотрению и разрешению.

Во-вторых, как свойство самого юрисдикционного органа (правоспособность) - часть его компетенции[144].

В-третьих, как институт процессуального права, т.е. совокупность норм соответствующей отрасли процессуального права.

И, в-четвертых, как основание права на обращение за судебной защитой.

Коллизии подведомственности. Говоря о нормативном закреплении норм о подведомственности, следует иметь в виду, что подведомственность дел по спорам о праве судам общей юрисдикции определяется следующим образом: суды рассматривают все дела, за исключением тех, которые относятся к ведению арбитражных судов и Конституционного Суда РФ. Подведомственность дел, не связанных со спорами о праве, решается на основе Конституции РФ и иных законов, устанавливающих, к компетенции какого органа власти отнесено решение того или иного юридического вопроса.

Сегодня такие перечни содержатся в ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[145], ст. 10, 24 и 36 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[146], а также в ст. 3 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»[147]. Перечислить все законодательные акты, устанавливающие подведомственность суду тех или иных дел, очень сложно, да и в этом нет необходимости.

С другой стороны, процессуальные акты (например, ст. 22 - 27 ГПК РФ) также содержат исчерпывающее описание компетенции судов того или иного уровня. В этом случае нормы процессуальных законов имеют вторичное значение, а основные параметры компетенции судов должны быть определены на уровне федерального конституционного закона (естественно, имеется в виду конкретное решение вопроса о распределении универсальной судебной компетенции между теми или иными родами и видами судов). Это замечание имеет значение в современных условиях постольку, поскольку пока отсутствует детальный акт, регулирующий вопросы организации судов общей юрисдикции[148].

Нормы, разграничивающие подведомственность дел между судебными органами, принимались в разное время, не всегда детально увязывались между собой, и на сегодняшний день они содержатся в ряде актов процессуального и материального законодательства, что приводит к сложностям при поиске данных норм и разрешении проблем их противоречия. Возникновение указанных проблем, по нашему мнению, обусловлено динамичным развитием и становлением судебной власти. Этот процесс сопровождается неизбежным расширением подведомственности судебной власти, которая осуществляется в последние годы[149]. Активный процесс формирования судебной власти без достаточно четкого регулирования предметной компетенции подсудебных систем на сегодняшний день привел к размыванию критериев, призванных разграничить подведомственность дел разным судам. В результате трудности в вопросе определения подведомственности тех или иных дел стали испытывать не только истцы, не имеющие юридического образования, но и профессионалы - работники прокуратуры, адвокаты, да и сами суды. Фактически это порождает принятие дел к производству неполномочными судами, или же, наоборот, компетентный суд отказывается рассматривать дело, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту и субъективного права на доступ к правосудию. Иллюстрацией сказанного могут послужить многочисленные примеры.

Так, ООО "О." обратилось в районный суд с иском о признании незаконными действий Тверского регионального отделения фонда социального страхования (ТРОФСС). Свои требования ООО обосновало тем, что 17.06.2003 г. с работником предприятия произошел несчастный случай на производстве, который был расследован в установленном законе порядке и оформлен актом формы Н-1. Однако ТРОФСС отказалось признать данный случай страховым[150].

Согласно ст. 1 Положения о ТРОФСС (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 г. № 101) фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Фонд, его региональные управления и отраслевые отделения являются юридическими лицами. В связи с этим Московский районный суд г. Твери определением от 23.12.2003 г. отказал ООО в принятии искового заявления, так как оно должно быть разрешено арбитражным судом Тверской области.

Проблемы с определением подведомственности дел федеральным судам, прежде всего арбитражным и судам общей юрисдикции, порождают серьезные сбои в работе судебного механизма и не способствуют росту авторитета судебной власти. Ошибки в этом вопросе приводят к ненужным затратам времени, сил и денежных средств. Каждый из перечисленных судов независим и самостоятельно реализует свою функцию по осуществлению правосудия. Вопрос о выборе истцом суда для рассмотрения и разрешения спора носит не праздный характер, так как ошибки в данном выборе, а также ошибки судов, связанные с принятием к своему производству дел, не отнесенных к их предметной компетенции, на практике приводят к нарушению ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, гарантирующая, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Общее правило разграничения подведомственности гражданских дел между судами вытекает из особенностей судебной системы РФ. Подведомственность системы судов общей юрисдикции самая объемная, и сегодня она предопределена ч. 1, 2 ст. 46 Конституции РФ, в свою очередь споры, отнесенные к предметной компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов, не могут быть рассмотрены в судах общей юрисдикции. Следовательно, суды общей юрисдикции не имеют строго определенной предметной компетенции (остаточный признак) и рассматривают все дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме тех, которые отнесены к исключительной компетенции указанных специализированных судов (ст. 125 Конституции РФ и ст. 22 АПК РФ). Исходя из этого в ст. 22 ГПК РФ (ч. 1 и 2) приведен лишь примерный перечень наиболее распространенных категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции, с участием самых разнообразных субъектов (граждан, организаций, органов государственной власти, и др.) о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов - по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и др. правоотношений. Этот перечень не исчерпывающий - судам общей юрисдикции подведомственны и другие дела, которые могут возникнуть из каких-либо иных правоотношений, не перечисленных в ч. 1 ст. 22 ГПК РФ.

Основным законодательным актом, определяющим компетенцию арбитражных судов и, следовательно, имеющим самое прямое отношение к решению вопросов о разграничении подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, несмотря на наличие ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", является АПК РФ[151]. Поэтому для правильного определения подведомственности дел судам общей юрисдикции необходимо обращаться не столько к нормам ГПК РФ, сколько к АПК РФ, а только потом к другим федеральным законам. АПК РФ 2002 г. значительно расширил компетенцию арбитражных судов и соответственно ограничил подведомственность гражданских дел судам общей юрисдикции. Подведомственность дел арбитражным судам теперь определяют ст.27 - 33 АПК РФ. В ст. 27 АПК РФ содержатся общие правила отнесения дел к подведомственности арбитражных судов и разграничения их компетенции с судами общей юрисдикции. В принципиальном плане определенные этими правилами критерии разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствуют установленным ранее[152]. Однако теперь эти критерии наполнены новым содержанием и дополнены специальными нормами, которые значительно расширяют компетенцию арбитражных судов[153].

При разрешении вопроса о подведомственности спора между судом общей юрисдикции и арбитражным судом следует руководствоваться правилом ст. 22 АПК РФ, которая предусматривает два критерия такого разграничения: субъектный состав и характер спора[154]. Оба критерия должны использоваться только в совокупности[155], в противном случае дело следует отнести к ведению суда общей юрисдикции, а не арбитражного суда.

Говоря о первом критерии - субъектном составе, следует иметь в виду, что по общему правилу в судах общей юрисдикции рассматриваются споры, одной или обеими сторонами в которых являются граждане (не индивидуальные предприниматели). По общему правилу (сформулированному в п. 1 ст. 25 АПК РФ) в арбитражные суды могут обращаться юридические лица (далее - организации), а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя.

В судах общей юрисдикции рассматриваются все споры с участием граждан-предпринимателей, возникшие не в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, а из жилищных, семейных и т.п. правоотношений. Если же стороной в споре выступает организация, не имеющая статуса юридического лица, или гражданин, не зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, то такой спор разрешается в суде общей юрисдикции, кроме случаев, прямо предусмотренных АПК или другим федеральным законом.. Исходя из этого суд общей юрисдикции вправе отказать в принятии заявлений указанным лицам, только указав в соответствующем определении конкретную норму АПК РФ или другого федерального закона, относящую данное дело к компетенции арбитражных судов[156].

В случае, если возникает спор между акционером и акционерным обществом, участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, то такие дела подведомственны арбитражным судам независимо от того, какие лица - юридические или физические - являются участниками правоотношений, из которых возник спор, за исключением трудовых споров, которые подведомственны судам общей юрисдикции. Вопрос о том, является ли возникший спор трудовым, судам необходимо решать на основании ст. 381 Трудового кодекса РФ[157].

Вторым критерием, по которому проводится разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, является характер спора[158]. Арбитражные суды являются специализированными судами по разрешению экономических споров, связанных с предпринимательской деятельностью[159]. Эта специализация в настоящее время и определяет подведомственность дел арбитражным судам.

Определение характера спора в качестве экономического, является, безусловно, достаточно точным по форме, но одновременно и явно неполным по содержанию. Оно не охватывает имущественные споры между юридическими лицами, не осуществляющими предпринимательскую деятельность (некоммерческими, общественными организациями), которые до создания арбитражных судов были подведомственны государственному арбитражу, а затем естественным образом перешли в компетенцию учрежденных вместо них арбитражных судов. В настоящее время содержание понятия "экономический спор" значительно трансформировалось. По этому поводу М.С. Шакарян высказывала мнение, что законодательство об арбитражных судах применяет термин "экономические споры" как равнозначный понятию "споры, возникающие из гражданских и иных правоотношений", что позволяет отнести рассматриваемые арбитражными судами дела к гражданским, а так называемый арбитражный процесс считать гражданским процессом (гражданским судопроизводством)[160].

До сих пор в юридической литературе отмечается, что такой термин, как "экономические споры", не является достаточно определенным и не поддается однозначной оценке[161]. АПК РФ не дает четкого определения данного понятия, а лишь перечисляет, приводит примеры споров, которые законодатель относит к экономическим (ст. 22 АПК РФ). Такая позиция законодателя не может не вызывать сложности в разграничении компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Проанализировав содержание ст. 22 АПК РФ, можно сделать вывод о том, что экономическими спорами, разрешение которых отнесено к компетенции арбитражных судов, являются споры, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности или с доступом к этой деятельности, хотя такие правоотношения являются чисто административными, а также с предъявлением иных имущественных требований[162].

Оба критерия, по которым проводится разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и определяется подведомственность дел последним, должны учитываться в совокупности. При отсутствии любого из них дело подлежит разрешению в судах общей юрисдикции, если только специальными нормами оно не отнесено к подведомственности арбитражных судов (например, ст. 33 АПК РФ).

Исходя из вышесказанного, отметим, что предметная компетенция судебных органов сейчас в целом охватывает все правовые споры, которые могут возникнуть в обществе, и отвечает требованиям ст. 46 Конституции РФ, предоставляющей каждому право на судебную защиту, однако вопросы подведомственности окончательно не урегулированы. Это обусловлено тем, что:

Во-первых, круг дел, отнесенных к ведению судов, не является постоянным. В период проведения судебной реформы постоянно наблюдается тенденция расширения судебной подведомственности, создающая иллюзию, что усиление защиты прав граждан может быть достигнуто главным образом за счет расширения судебной подведомственности. Такое мнение нуждается в корректировке, так как, на наш взгляд, не существует пропорциональной зависимости между количеством рассматриваемых дел и реальным усилением защиты прав. По этому поводу Н.А. Чечина справедливо заявляет, что авторитет правосудия определяется его исключительностью, неординарностью как содержания, так и формы деятельности суда. Правосудие - тонкий инструмент в руках государства, и осуществление его не должно стать обыденным явлением[163]. Им нужно пользоваться весьма осторожно, обдуманно, не для тех случаев, которые могут быть урегулированы и без применения судебной власти.

Расширение судебной подведомственности - это вполне закономерный процесс, связанный с усилением позиции судебной власти, который имеет как положительные, так и отрицательные моменты.  С одной стороны, это расширение выражается в передаче на рассмотрение суда споров, которые до недавнего времени подлежали рассмотрению не в судебном, а в ином порядке. С другой, возникли коллизии подведомственности, произошло занижение оценки деятельности несудебных органов, и, в конечно счете, во многом снизило эффективность защиты в целом[164].

Во-вторых, в российском законодательстве отсутствует разграничения понятия "подведомственность" с понятием "компетенция". В отечественном законодательстве наиболее общим понятием является "компетенция". Компетенция - межотраслевое явление, которое традиционно обозначает совокупность предметов и полномочий того или иного органа государственной власти или местного самоуправления[165]. В том же случае, когда определяется принадлежность тех или иных предметов, которые относятся к ведению органа государственной власти, следует употреблять понятие подведомственности. При этом следует отметить, что в отличие от ГПК РСФСР в новом кодексе такого отождествления нет, что свидетельствует о развитии процессуального законодательства в правильном направлении. 

В-третьих, остается не до конца решенным вопрос, связанный с определением подведомственности арбитражных судов. В нормах о подведомственности устанавливается приоритет судов общей юрисдикции перед арбитражными судами, если заявление в суд содержит несколько связанных между собой требований, подведомственных разным судам (ч. 4 ст. 22 ГПК РФ). Такие дела, если разделить требования невозможно, рассматривают суды общей юрисдикции. Если разделить требования возможно, то суд общей юрисдикции принимает к своему производству лишь требования в соответствии с его подведомственностью, определенной для судов общей юрисдикции, о чем данный суд выносит определение. Однако, поскольку требования формулируются истцом по своему усмотрению, ничто не мешает ему составить исковое заявление таким образом, чтобы соблюсти условия применения ч. 4 ст. 22 ГПК РФ.

Отказ со ссылкой на ст. 134 ГПК РФ, чаще всего происходит на том основании, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства потому, что законом предусмотрен иной судебный порядок рассмотрения и разрешения заявления либо такой порядок отсутствует. В данном случае отказ связан с неподведомственностью дела судам общей юрисдикции (445 определений об отказе в принятии иска районных судов г. Твери). Следовательно, обновленное законодательство не позволяет со стопроцентной уверенностью разрешать основную проблему, порожденную двойной подведомственностью судебных споров[166]. Субъект, заинтересованный в защите своих прав и законных интересов может быть лишен возможности оперативно и легитимно разрешить возникшую в отношении него спорную ситуацию по причине невозможности точного определения юрисдикционного органа, которому подведомственно разрешение данного спора.

Например, известно, что в российской практике недружественных поглощений с целью сделать спор подведомственным суду общей юрисдикции нередко используется следующий прием - в заявлении указывается несколько требований, одно из которых подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции. И в силу ч.4 ст.22 ГПК РФ дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

В настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении законопроект, который переводит в подведомственность арбитражного суда дела по заявлениям, содержащим связанные между собой требования, при условии, что одно из них входит в специальную подведомственность арбитражного суда (дела о несостоятельности (банкротстве), о создании, реорганизации и ликвидации организаций, по спорам между акционером и обществом, о защите деловой репутации в сфере экономической деятельности)[167]. Следует поддержать данную инициативу и дополнить ст. 33 АПК РФ пунктом 3 следующего содержания: "3. Заявление, содержащее несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны арбитражному суду в силу требований настоящей статьи, другие - суду общей юрисдикции, если разделение требований невозможно, подлежит рассмотрению в арбитражном суде". А в ГПК РФ дополнить первое предложение ч. 4 ст. 22 после слов "в суде общей юрисдикции" словами ", если иное не предусмотрено АПК РФ".

Поскольку, как выше уже было сказано, определенная противоречивость действующего законодательства в современных условиях представляется неизбежной, закон должен быть дополнен механизмом ее преодоления. С одной стороны, речь идет о предложенных конкретных мерах (передача отдельных категорий споров из компетенции одних судов в компетенцию других), с другой, о необходимости формулирования общего принципа разграничения противоречий. В частности необходимо дополнить ГПК РФ и АПК РФ правилом, согласно которому последнее слово в вопросе о подведомственности всегда принадлежало бы специализированному суду, то есть закрепить прерогативу именно арбитражных судов, а суд общей юрисдикции обязан применить их решение безоговорочно.

Правовой характер требования. Если возникший конфликт вообще не подлежит разрешению каким-либо юрисдикционным органом, то не возникает и вопрос о его подведомственности. Если же в возбуждении дела отказано в связи с тем, что спор между сторонами возник из неправовых отношений, то судья, постановляя мотивированное определение, не может и не должен указывать истцу такого органа и направлять в него дело, ибо закон таких отношений не защищает.

В связи с этим в теории гражданского процессуального права было предложено рассматривать в качестве предпосылки права на обращение за судебной защитой правовой характер требования, при этом в науке по-разному толкуется понятие неправового характера требований и его последствий. Одни авторы под неправовым характером требования понимают требования, лишенные правовой защиты в силу прямого указания закона[168], они вообще никому не подведомственны, то есть закон данных отношений не защищает ни в судебном, ни в каком-либо ином порядке, так как они противоречат духу и букве закона. В качестве примера ссылаются на требование семейного законодательства, в соответствии с которыми не подлежат судебной защите требования мужа о расторжении брака во время беременности жены и в течение одного года после рождения ребенка (ст. 17 Семейного кодекса РФ).

При наличии прямого запрета на судебную защиту, по мнению некоторых авторов, должен следовать отказ в принятии искового заявления к рассмотрению[169]. Во всех остальных случаях неправового характера требования дело должно рассматриваться по существу с вынесением соответствующего решения. Другие авторы[170] допускают возможность отказа в принятии искового заявления и прекращения производства по делу как в случаях прямого запрета на защиту, так и в случаях отсутствия закона, регулирующего данный вид общественных отношений (имеются в виду требования, возникающие из отношений, не урегулированных правом), что соответствует традиции позитивного права. Следует отметить, что если по неправовым требованиям, относящимся к первой группе, процесс возникает довольно редко, то по неправовым требованиям второй группы - достаточно часто, причем их неправовой характер зачастую устанавливается только лишь в ходе судебного разбирательства.

Таким образом, при решении вопроса о правовых последствиях неправового характера требований необходимо различать требования, вытекающие из отношений, урегулированных правом, но в силу прямого запрета лишенных судебной защиты, и требования, вытекающие из отношений, не урегулированных правом вообще. Требование, возникающее из урегулированного правом отношения, но лишенное судебной защиты, становится незаконным в силу его прямого запрета, неправовым в смысле отсутствия права на его предъявление и разрешение. И, наоборот, требование, возникшее из отношения, не предусмотренного правом, как фактическое, неправовое, в случае применения к нему аналогии закона или права становится правовым, законным в смысле его разрешения и одобрения со стороны государства в лице суда или иного юрисдикционного органа[171].

Несмотря на часто высказываемое мнение о том, что правильно рассматривать неправовые требования в качестве предпосылки права на обращение за судебной защитой, все-таки имея в виду, что требования второго вида могут приобрести качество правовых, необходимо в условиях современной правовой системы, ориентированной на концепцию естественных, а не позитивных прав, признать существование так называемых неправовых требований в качестве факультативной предпосылки. При этом в качестве отрицательной предпосылки следует использовать отсутствие специального запрета на рассмотрение и разрешение требований в порядке гражданского судопроизводства. А, требования, рассмотрение и разрешение которых прямо не запрещено законом, при наличии других предпосылок права на обращение за судебной защитой должны быть рассмотрены по существу с вынесением соответствующего судебного акта