Приемы управления государственным долгом

Первым и определяющим моментом в управлении государственным дол­гом является регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне. Это достигается приме­нением определенных приемов управления государственным долгом.

Управление государственным долгом — это совокупность финансовых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутрен­них государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий. [10]

В настоящее время юридически полностью оформлена организационно-функциональная структура управленческого цикла в области долговой поли­тики государства.

    Все правоотношения в области госкредита носят государственно-власт­ный характер. Хотя в этих отношениях государство является должником (за­емщиком), оно в одностороннем порядке устанавливает их условия: срок, платность, виды, основания их изменения и прекращения. В рассматривае­мых отношениях государство обладает правом на реструктуризацию долга, т.е. правом замены условий обслуживания и погашения долговых обяза­тельств.[11]

    Управление государственным и муниципальным долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-право­вых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Наиболее рас­пространенными в мировой практике являются следующие мероприятия:[12]

Рефинансирование- это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Исполь­зуются три способа рефинансирования госдолга:

1) замена обязательств (с согла­сия их держателей) с истекшими сроками по­гашения на новые, по сумме экви­валентные погашаемым;

2) досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

3) размещение (продажа) новых облига­ций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государствен­ного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

· обмен на долговые обязательства третьих стран;

· погашение долга товарными поставками;

· обрат­ный выкуп долга заемщиком на особых условиях;

· обмен долга на собствен­ность и т. п.

   Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

Консолидация - изменение сроков действия ранее выпущенных займов. Консолидация обычно применяется для сокращения сроков погашения выпущенных государственных (муниципальных) ценных бумаг. Однако в соответствии с общими принципами гражданского законодательства кон­солидация может быть проведена только по обоюдному согласию заем­щика и кредитора;

Унифицирование – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Аннулирование госдолга – полный отказ от долговых обязательств, как крайняя мера по управлению долгом. Данная мера является незаконной и имеет место при насильственной смене власти на территории госу­дарства-должника;

6 Реструктуризация [13] - означает основанное на соглашении сторон прекраще­ние долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательст­вами, пре­дусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суве­ренного долга:

• обмен одних долговых обязательств на другие (схема облигации-облига­ции);

• обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной про­граммы приватизации (схема облигации-акции);

• досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема выкуп);

• списание части долговых обязательств. Должнику предоставляется льгот­ный период, в течение которого выплачиваются только проценты по долго­вым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизо­вать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней эконо­мики и создания тем самым благоприятных условий погашения государст­венного долга. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь пе­реносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

Новация государственного долга означает прекращение обязательства со­глашением сторон о замене первоначального кредитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Главным условием новации является сохранение субъектного состава обязательства.

Новация может коснуться и других элементов обязательства, включая саму его сущность. Возможен переход в заемное обязательство долга, воз­никшего из любого другого основания, например купли-продажи, аренды имущества и наоборот. В 1993 г. государства — бывшие рес­публики Союза ССР погашали свои государственные долги перед РФ в имущественной форме: поставками товаров, передачей собственности, пакетов акций ключе­вых производственных объектов. В 2007 г. были прекращены обязательства по облигациям внутреннего государст­венного валютного облигационного займа путем заключения с владельцами указанных обязательств договоров об отступном.[14]

8) Пролонгация государственного долга означает продление срока дейст­вия долгового обязательства.

9) Уступка права требования [15] представляет собой замену одного креди­тора другим. Данный метод регулирования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности третьим лицам.

Бюджетным кодексом РФ установлены требования к предельному объему го­сударственного долга и к предельному объему государственных заимство­ва­ний России. По общему правилу максимальная сумма государст­венных внешних заимствований не должна превышать годовой объем плате­жей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Рос­сии. Кон­кретные предельные объемы государственного внутреннего долга и государ­ственного внешнего долга, а также пределы внешних заимствований утвер­ждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год.

Несоблюдение предельных размеров государственного долга и расходов на его обслуживание является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Перед Российской Федерацией в области управления государственным долгом с точки зрения оптимизации его структуры, стоимости обслуживания и поддержания его размера на экономически безопасном уровне формиру­ются сле­дующие задачи:

1) сокращение объемов долговых обязательств и оптимизация стоимо­сти их обслуживания; оптимизация платежей по внутреннему долгу; осо­бенно долгу бывшего СССР, а также структуры внешне­го долга, увеличение доли его рыночной составляющей.

2) рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствова­ний без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей; по­вышение эффективности использования заемных средств на национальном и мировом рынках ссудного капитала.

В целях совершенствования системы управления государственным долгом требуется также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации, установление единого порядка ведения госу­дарствен­ных долговых книг Российской Федерации, ее субъектов и муници­пальных образований. Существенным моментом в реформировании данной системы является разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики государства и контроля за их соблюдением, включая контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации.

 

Глава 3. Государственные ценные бумаги как инструмент управления го­сударственным долгом.

 

Основной формой государственного кредита являются государствен­ные займы, характеризующиеся тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций привлекаются для финанси­рования дефицита государственного бюджета путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг.[16]

Государство обычно заимствует деньги либо в форме займов, либо вы­пуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получае­мый государством у какого-либо кредитора (например, у Центрального банка, у иностранного государства, МВФ, т.п.) Вторая связана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населения, финансовых и кредитных организаций. Несмотря на разные механизмы мобилизации государственного кредита обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. В лю­бом случае дело сводится к поступлению заемных ресурсов в бюджет и соот­ветствующему возрастанию государственного долга в виде кредитных обяза­тельств по ссуде или долговых обязательств по ценным бумагам.

Государственный кредит, как правило, выступает в виде государствен­ных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг. Это мо­гут быть также кредиты Центрального банка, коммерческих банков и других финансовых институтов. Выпускаемые государством указанные бумаги на­зываются государственными ценными бумагами. Они могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый сегмент этого рынка - рынок государственных ценных бумаг. Основная форма государственного кредита - государственные займы. Они представляют собой не эмиссионный источник покрытия бюджетного дефицита.

Государственные займы классифицируются по ряду признаков. Так, по праву эмиссии они делятся на размещаемые центральными, субфедераль­ными и местными органами управления. По признаку держателей ценных бумаг займы классифицируются на размещаемые только среди населения, только среди юридических лиц, а также универсальные,  размещаемые среди тех и других. По срокам погашения займы подразделяются на кратко­срочные (до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования кас­совых разрывов в бюджете, т.е. несовпадения сроков поступления доходов и совершения расходов бюджета. Обычно для этого выпускаются векселя. Наиболее распространенным видом ценных бумаг по госзаймам являются облигации внутреннего государствен­ного займа. Облигация - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента[17]. Облигации бывают на предъявителя и именные. По виду выплат дохода подразделяются на про­центные и беспроцентные. В зависимости от субъектов, среди которых раз­мещаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с разграни­ченным кругом обращения.

В зависимости от эмитента различают облигации, выпускаемые Прави­тельством РФ, Минфином РФ, органами государственной власти субъектов РФ и выпускаемые органами местного самоуправления.

Государственные ценные бумаги, как правило, делятся на две большие категории: рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются. Они являются основным инструментом финанси­рования бюджетного дефицита и состоят из казначейских векселей (кратко­срочных и среднесрочных) и казначейских облигаций. Свободно обращаются на рынке ценных бумаг. Нерыночные ценные бумаги не поступают на рынок ценных бумаг. Они выпускаются государством для определенных инвесто­ров. Например, сберегательные облигации продаются, но на вторичном рынке не обращаются.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться в документарной форме с обязательным централизованным хранением или бездокументар­ными в виде записей на счетах.

По форме выплачиваемого дохода государственные ценные бумаги мо­гут быть процентными, дисконтными и выигрышными. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется по схеме лотереи. Она широко практиковалась в СССР. Сегодня основной вид - процентные облигации, до­ход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год. Краткосроч­ные и часть среднесрочных казначейских векселей не имеют купонов. Они размещаются со скидкой (дисконтом) с номинала, а погашаются по номи­налу.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответст­виии с верхним пределом госдолга РФ, установленным федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год[18].Внутренние и внешние заимствования могут быть осуществлены с превышением указан­ного верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга РФ для замещения внешних(внутренних) заимствований, если это снижает рас­ходы на обслуживание госдолга РФ.

Нововведением БК РФ является определение муниципальных заимст­вований. Муниципальные заимствования осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекае­мые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства[19]. Право на осуществле­ние муниципальных заимствований принадлежит местной администрации.

Теперь субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществ­лять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, пред­ставлять гарантии в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов. При этом особо оговаривается, что указанные фи­нансовые операции не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ (муниципального образования)[20]

Краткая характеристика отдельных видов государственных ценных бу­маг[21]:

ГКО — Государственные краткосрочные облигации — именная беску­понная государственная ценная бумага, выпускается в бездокументарной форме, выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в Банке России.

ОФЗ — облигации федерального займа — первые среднесрочные цен­ные бумаги, которые появились в Российской Федерации.

ОГСЗ — облигации государственного сберегательного займа. Дос­тупны для для физических и юридических лиц. Цель — привлечь свободные денежные средства населения для покрытия дефицита бюджета.

КО — казначейские обязательства - это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц госценных бумаг, удо­стоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и даю­щих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока вла­дения этими ценными бумагами. Выпускаются и обращаются КО в бездоку­ментарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке.

ОВВЗ — облигации внутреннего валютного займа, выпущены для уре­гулирования внутреннего валютного долга перед юридическими и физиче­скими лицами.

 

 

Заключение

Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором. В силу своего уникального положения Россия стремится к комплексному решению проблемы международной за­долженности при соблюдении баланса интересов кредиторов и заемщиков. Нынешний долговой кризис стал следствием крайне неблагоприятного пере­плетения субъективных и объективных факторов, долговременных и кратко­срочных тенденций. Глубина их воздействия настолько велика, что ощуща­ется до настоящего времени.

    Как любое сложное общественное явление государственный долг мо­жет создавать препятствия на пути экономического развития страны, а может быть стимулом. Это зависит от эффективности управления государственным долгом.

Как известно, посредством государственных заимствований органы власти получают дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для финансирования общегосударственных потребностей, не обеспеченных до­ходами. Государство становится полноправным участником рынка капита­лов, его долговые обязательства погашаются за счет бюджетных средств (до­ходов), золотовалютных резервов страны, финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занято­сти, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор эко­номики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, на­рушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвести­ционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению го­сударственным долгом относятся установление предельных объемов госу­дарственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствова­ний с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутрен­него финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмис­сии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимство­ваний; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономиче­ской безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В связи с этим следует учитывать, что система управления госу­дарственным долгом по своей политико-экономической сути должна вклю­чать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инве­стиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полу­ченных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управле­ния государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государст­венных долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах Рос­сийской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов и муниципальных об­разований вносится в Государственную долговую книгу Федерации, государ­ственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу в трёхдневный срок с момента возникновения обязательства.

Для того чтобы более четко обозначить направления совершенствова­ния процесса управления государственным долгом, следует иметь в виду, что на рынке государственного внутреннего долга за последние годы произошли позитивные перемены: проведена новация по государственным ценным бу­магам, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка госу­дарственных ценных бумаг. Все это в определенной степени восстановило доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, привело к увеличе­нию ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых.

На основе приведенной выше информации можно сделать следующий вывод: бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирова­ния доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом явля­ется одним из основных инструментов экономической политики государства. В связи с этим на передний план снова выдвигается проблема государствен­ного долга.

Происходит сокращение внешнего долга за счет уточнения коммерче­ской задолженности, уменьшения объема роста долга вследствие неблаго­приятных для России изменений валютных курсов и сокращения объема ожидаемых кредитов по линии международных финансовых организаций. Но внутренний долг за счет этого растет (за счет облигаций федерального займа).

В заключение можно сказать, что положение нашей страны сложно, но не безнадежно. Оживление экономики вселяет надежду. Значительно улуч­шилась динамика поступления доходов в бюджет, снизилась задолженность по выплатам заработной платы. Но все равно вопрос государственного долга остается открытым, он требует решения и стабильного оживления экономики не на короткий период, а куда более длительный.

 

Список литературы

    Нормативные правовые акты:

1. БК РФ от 31.07.98г №145-ФЗ принят ГД ФС РФ 17.07.1998г (ред. от  17.12.2009г)

2. СЗ РФ.2007.ФЗ от 26 апреля 2007г. №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации.

3. Федеральный закон от 02.12.2009 №308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010год и на плановый период 2011 -2012гг. (принят ГД ФС РФ   20.11.2009)

 

Основная:

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные фи­нансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003.

2. Воронин Ю. С. Управление государственным долгом/Ю. С. Воронин// Экономист.-2006-№1-С.58-67.

3. Крохина Ю. А Финансовое право России: учебник / Ю. А.Крохина. — 3е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2008.-  720 с.

4. Химичева Н.И. Финансовое право: учебник/отв. ред. Н.И.Химичева.- 4-е изд., перераб. И доп.- М.: Норма, 2008.- 768 с.

 

Дополнительная:

Использована информация с сайтов:

1. Министерство финансов Российской Федерации //www.minfin.ru

2. Счетная палата Российской Федерции//www.ach.gov.ru/bulletins

3. Центральный банк Российской Федерации//www.cbr.ru

 

 

[1] БК РФ от 31.07.98г №145-ФЗ принят ГД ФС РФ 17.07.1998г (ред. От 17.12.2009г)

[2] Ст.98 БК РФ

[3] Химичева Н.И. Финансовое право: учебник.- 4-е изд., перераб и доп..- М.: Норма, 2008.- С.553

 

[4] Химичева Н.И. Указ. соч. там же

[5] Ст.99 БК РФ

[6] БК РФ там же

[7] Федеральный закон от 02.12.2009 №308-ФЗ «О федеральном бюджете на на 2010год и на плановый период 2011 -2012гг.(принят 20.11.2009) СТ.1

[8] Сайт цифровых учебно-методических материалов ВГУЭС // abc.vvsu.ru, Государственный и муниципальный долг. Автор: Мордвинцева А.Д.,

[9] БК РФ ст. 108

[10] Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник / Ю. А. Крохина. — 3е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2008. — с.667.

[11] БК РФ ст.105

[12] Химичева Н.И. Указ.соч. С.591

[13] БК РФ ст.105

[14] См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2007 г. № 387 «О порядке заключения с владельцами облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа III серии, не осуществившими новацию по этим облигациям, договоров об отступном и погашения указанных облигаций» // СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3191.

[15] Крохина Ю. А. Указ.соч. — с.624.

 

[16] ФЗ №39-ФЗ от 22 апреля 1996 г. «Орынке ценных бумаг»

[17] Ст.2 ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996г.

[18] Химичева Н.И. Указ.соч С.563

[19] БК РФ ст.103

[20] БК РФ п.3 ст.104

[21] 16, Финансы, АМ.Ковалева, с.84