Лица, участвующие в деле, их права

 

Состав участников процесса по делам об оспа­ривании нормативных актов обладает определен­ной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях, отсут­ствие, как правило, необходимости выяснения фак­тических обстоятельств, существующих или суще­ствовавших вне процесса во времени и пространстве и т.д. Это в полной мере касается и юридически за­интересованных участников судебного разбира­тельства, тех, кого принято именовать лицами, уча­ствующими в деле.

Специфика правового положения лиц, участву­ющих в делах об оспаривании нормативных актов, также достаточно поверхностно отражена в процес­суальных кодексах.

Отмеченные недостатки в правовом регулиро­вании указанных вопросов привели к тому, что в су­дебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.

Так, суды нередко наряду с законодательным органом субъекта Российской Федерации или пред­ставительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, привлекают в процесс на стороне этого органа дол­жностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный акт, например губернатора области или главу муниципального образования.

Дело об оспаривании Распоряжения ад­министрации г. Кызыла «О временном приоста­новлении закрепления земельных участков на тер­ритории г. Кызыла» рассматривалось арбитражным судом с участием третьих лиц — Управления МНС по республике Тыва, отдела градостроитель­ства, архитектуры и госархстройнадзора админис­трации г. Кызыла, а также Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла[31].

В практике Верховного Суда Российской Феде­рации достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц предста­вителей Министерства юстиции Российской Феде­рации при рассмотрении дел об оспаривании нор­мативных правовых актов федеральных органов ис­полнительной власти, прошедших регистрацию в данном министерстве. При этом сложились раз­личные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функ­ций данного представителя. Так, по делу об оспари­вании нормативного акта, изданного Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС РФ), представитель Министерства юстиции Рос­сийской Федерации (Минюст РФ) был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС РФ[32]. В свою очередь, по дру­гому делу, рассмотренному Верховным Судом Рос­сийской Федерации по заявлению ОАО «Архбум» об оспаривании отдельных положений Прейску­ранта № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими же­лезными дорогами», утвержденного постановлени­ем ФЭК РФ, Минюст РФ фигурировал в качестве заинтересованного лица, наряду с ОАО «РЖД» и представителем Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, привлеченных для участия в деле в качестве третьих лиц[33].

Приведенные примеры, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной прак­тике картину определения юридически заинтересо­ванных участников процесса по делам об оспарива­нии нормативных правовых актов. Очевидно, что обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуаль­ного статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством.

Можно согласиться с С. Никитиным, что соответствующие поправки должны быть внесе­ны, как в общие разделы процессуаль­ных кодексов, регулирующие состав и правовое поло­жение лиц, участвующих в деле, так и в те разделы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, с тем, чтобы отра­зить особенности участия юридически заинтересо­ванных субъектов по делам данной категории[34].

По мнению А.Б. Зеленцова, Ф.Ф. Яхина и др., в публичных делах име­ется правовой конфликт (спор), существуют разногласия между его участниками по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законно­сти правовых актов[35]. Участники указанного конф­ликта (спора) имеют противоположный материаль­но-правовой и процессуальный интерес, поэтому к ним вполне применимо понятие сторон. Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универ­сального характера такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязатель­ности и равноправия сторон. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных произ­водствах, включая производство по делам об оспа­ривании нормативных актов, предполагает как ми­нимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании правового акта либо действия власт­ного органа или должностного лица, а другой сторо­ной — орган или должностное лицо ответственное за принятие спорного правового акта или соверше­ние незаконного действия.

Поэтому, по мнению этих ученых, указанных субъектов вполне справедливо име­новать сторонами по делу, возникшему из публич­ных правоотношений. При этом первая сторона может именоваться заявитель, а вторая ответствен­ным органом (должностным лицом).

Вторая группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотно­шений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора. Процессуальный ин­терес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъек­тивные права и обязанности граждан или организа­ций, либо тем или иным образом влиять на реали­зацию полномочий (компетенции) властных орга­нов или должностных лиц.

Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, не­обходимо закрепить в общих нормах процессуаль­ных кодексов (ст.43 ГПК РФ, ст.50 АПК РФ), посвя­щенных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).

С учетом вышеизложенного, в состав лиц, уча­ствующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов можно отнести: стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо), третьи лица на стороне заявителя или ответствен­ного органа (должностного лица), а также прокуро­ра, вступившего в начатый процесс.

В качестве заявителя (стороны) по делам об ос­паривании нормативных правовых актов, в отличие от иных категории дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел искового производ­ства, целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд в защиту своих прав и законных интересов, к которым относятся граж­дане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным актом нару­шена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд в защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в том числе прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объеди­нения и т.д.

Однако можно согласиться с разъяснениями ВС РФ о том, что что действие спорного нормативного акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъек­тов, обращающихся в суд в защиту прав и интере­сов других лиц, тех, кого принято именовать про­цессуальными истцами (заявителями), и рассмат­ривать в качестве лиц, участвующих в деле, наряду со сторонами[36]. Указанные процессуальные заяви­тели могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.

По делам об оспаривании нормативных право­вых актов определенной спецификой обладает ин­ститут процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, только на стороне заявителя. В су­дебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновре­менно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным норма­тивным актом. Вместе с тем, принимая во внима­ние, что спорный нормативный акт затрагивает ин­тересы неопределенного, порой достаточно широ­кого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспече­ния требования процессуальной экономии.

В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве спе­циальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нор­мативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение в дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распростра­няться на всех заявителей.

В качестве ответственного органа (лица) по де­лам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт.

В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, приняв­шим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, кото­рый подписал и обнародовал оспариваемый закон.

Пленум Верховного Суда Российской Федера­ции в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспарива­нии нормативных правовых актов полностью или в части» указал, что в необходимых случаях не исклю­чается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Россий­ской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодатель­ным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципаль­ного образования, подписавшего и обнародовавше­го оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования[37].

Представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право уча­ствовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в про­цесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициати­ве, но в любом случае суд обязан извещать их о воз­бужденном процессе.

Суд также может привлечь (допустить) для учас­тия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому проти­воречит оспариваемый акт, если последние не оспа­ривали данный акт сами. Например, при оспарива­нии прокурором акта органа местного самоуправле­ния по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и пред­ложить ему вступить в процесс в качестве заинтере­сованного (третьего) лица либо, в случае необходи­мости, привлечь его для участия в деле по инициати­ве суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс, не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция кото­рого нарушена спорным нормативным актом.

Специального процессуально-правового регла­ментирования требует, участие в деле представителя Минюста РФ, в котором проходят предварительный контроль в форме регистра­ции нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти[38]. Минюст РФ имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заклю­чающийся в подтверждении судом законности нор­мативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необхо­димо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем про­цессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявля­ющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа принявшего спорный акт.

Специальную функцию по делам об оспарива­нии нормативных правовых актов выполняет про­курор, вступивший в начатый процесс для дачи за­ключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юри­дически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес свя­зан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, орга­нов местного самоуправления и должностных лиц.

Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит харак­тер факультативного и зависит от усмотрения само­го прокурора. Подобное различие в правовом регу­лировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основа­ния. Надзор за законностью нормативных право­вых актов является очень важной функцией проку­ратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпри­нимательской и иной экономической деятельно­сти. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рас­смотрении дел в судах общей юрисдикции и арбит­ражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие проку­рора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.

В случае обращения прокурора в суд с заявлени­ем об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процес­суальными правами заявителя, выступает с объяс­нениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а всту­пает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он уча­ствует в судебном заседании и дает заключение по­сле исследования всех доказательств по делу[39].

Нуждается в определенном совершенствова­нии процессуальное регулирование правового ста­туса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесо­образно, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусмат­ривают возможность признания судом обязатель­ной явки в судебное заседание представителя орга­на или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепляют особый поря­док распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Возможна опреде­ленная корректировка процессуального законода­тельства, направленная на то, чтобы предоставить суду право принимать отказ заявителя от своего тре­бования, но не прекращать при этом производство по делу, так как это фактически приводит к процессу­альному запрету повторно оспаривать норматив­ный акт, законность которого осталась непроверен­ной, а оставлять заявление об оспаривании данного нормативного акта без рассмотрения и тем самым допустить оспаривание данного акта иными лица­ми по тем же либо другим основаниям. Однако суд не должен принимать такой отказ, если у него име­ются достаточные данные, позволяющие полагать, что спорный нормативный акт не соответствует за­кону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Как показывает судебная практика, неправильное определение гражданином (заявителем) заинтере­сованных лиц влечет неблагоприятные последствия для заявителя.

Так, Ш. обратился в суд к администрации г. Кызыла, Комитету по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Кызыла и др. с требованием о понуждении к предо­ставлении земельного участка в аренду и о признании от­каза в предоставлении земельного участка незаконным.

Постановлением администрации ему был предоставлен земельный участок в аренду сроком на пять лет. По окончании срока аренды Ш. обратился в администрацию с заяв­лением о предоставлении земельного участка для оформления гаража в собственность. В удовлетворении заяв­ления ему было отказано.

Администрация указала, что по истечении срока Ш. не обращался с заявлением о продлении до­говора о предоставлении земельного участка в аренду или собственность, а кроме того, согласно Правилам предо­ставления гражданам и юридическим лицам прав на на­ходящиеся в государственной собственности земельные участки, утвержденным постановлением Правительства Республики Тыва № 216-П от 5 октября 2004 г., пол­номочия по предоставлению земельных участков переда­ны Комитету по управлению имуществом Республики Тыва.

В соответствии со ст. 8, 11, 12 ГК РФ, ст. 3 ч. 1 ГПК РФ, ст. 255 ГПК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о граж­данском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных или оспоренных прав, свобод и законных интересов. Для признания незаконными действий орга­на местного самоуправления необходимо установить со­вокупность несоответствия их закону или иным право­вым актам и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя. Необходимо установить, что в результате принятого обжалуемого действия или решения имело место нарушение прав и свобод заяви­теля, созданы препятствия к осуществлению заявите­лем его прав и свобод, на заявителя незаконно возложе­на какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Оспариваемый отказ в предоставлении земельного участка со стороны Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла имел место 20 сентября 2004 г.

Кызыльский городской суд посчитал, что об­ращение имело место после того, как данные лица утра­тили полномочия по распоряжению земельными учас­тками. Отказ в предоставлении земельного участка не нарушает действующего законодательства, прав и закон­ных интересов истца, поэтому суд в удовлетворении заявленных Ш. требований отказал[40].

Юридический анализ указанного примера позволяет отметить следующее. Согласно правилам искового производства, а именно ст. 41 ГПК РФ, при подготов­ке дела или во время его рассмотрения, разбирательства в суде первой инстанции, суд может по ходатайству или с согласия истца произвести замену ненадлежащего от­ветчика надлежащим, производя подготовку и рассмот­рение дела с самого начала после замены ненадлежаще­го ответчика. В случае если истец выразил несогласие на замену ненадлежащего ответчика другим лицом, суд рас­сматривает дело по предъявленному иску.

В целях наиболее полной защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод и интересов лиц, являющихся субъектами гражданских правоотношений, было бы разумным предусмотреть возможность замены в неисковых производствах, в частности, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и особом производстве, заинтересованного лица, добавив к ст. 41 ГПК РФ «Замена ненадлежащего ответчика» п. 3 следующего содержания: «3. Правила настоящей статьи применяются также к заинтересованным лицам по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам особого производства».

Заявитель и заинтересованное лицо являются лица­ми, участвующими в деле (ст. 34 ГПК РФ), имеют про­цессуальные права и несут обязанности в соответствии со ст. 35 ГПК РФ. Однако установлены ограничения по реализации ими распорядительных действий, участия в процессе доказывания.

Так, заявитель и заинтересованное лицо не могут за­ключить мировое соглашение, увеличить или уменьшить требования, отказаться от заявления, заявить встречную жалобу и др.[41]. Вместе с тем такое положение расходится с международной практикой. Так, на состоявшемся в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» 31 марта 2005 г. научно-методологическом семинаре «Сильное государство и активная личность как потребность времени» был отмечен следующий факт. В Европейский Суд по правам человека (г. Страсбург, Франция)ежегодно поступа­ет не менее одной тысячи обращений (заявлений) из России, в том числе и по оспариванию действий (бездействия), ре­шений должностных лиц и органов государственной власти. По отдельным делам (их менее десятка) государство проиг­рывает, а по сотням дел государство предпочитает заклю­чить соглашение, тем самым признавая себя неправым[42].

Соглашаясь с мнением Я.А. Львова, М.В. Фетюхина и другими авторами о возможности и целесообразности применения обеспечительных мер по делам, возникаю­щим из публичных правоотношений, хотелось бы обра­титься к делам, возникающим из земельных правоотно­шений. Полагаем, что так как по делам, возникающим из публичных правоотношений, защищается не субъектив­ное право, а охраняемый законом интерес, то наиболь­шее распространение может получить применение та­ких мер обеспечительного характера, которые связаны с приостановлением действия решения, запрещением со­вершения каких-либо действий и др[43].

В случае, например, непредоставления гражданину должностным лицом, государственным служащим или иным субъектом, предусмотренным ст. 254 ГПК РФ, ин­формации по имеющимся свободным земельным участ­кам, в качестве обеспечительной меры судом может быть применено запрещение указанному субъекту внесения изменений в документы, на основании которых граж­данину выдается необходимая информация, запреще­ние предоставления такой же информации другим граж­данам до вынесения судом решения по делу, так как в противном случае у следующего обратившегося за ин­формацией гражданина, по сравнению с первым, будет привилегированное положение[44].