Признаки нормативного правового акта

 

Существенные признаки нормативного правового актапредставляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молча­ния законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная прак­тика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Представляется, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каж­дого его признака. В современных условиях дей­ствующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Уже на стадии обращения в суд заявитель должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то при­знаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта.

Накопленные практикой и обобщенные теори­ей признаки нормативного правового акта позволя­ют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт — это письменный офи­циальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникнове­ние, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное при­менение, длительное существование, регулирова­ние общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каж­дый из перечисленных признаков в процессе право­применения имеет существенное значение.

1. Нормативный правовой акт имеет волевое со­держание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т.е. целенаправленной организующей силы.

Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случа­ях выражает волю государства. Отсюда его власт­ность, авторитарность[14].

Позитивистские тра­диции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отме­чал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выра­жение воли органов власти»[15].

Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Согласно со­циологическому подходу закон должен отражать общественные интересы. Законодатель должен вы­явить эти потребности, точно их закрепить в тексте и издать в качестве закона. Одним из сторонников был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относился к такой форме права, как законодательство. Причины низкой эффективности государственных актов ученый видел в отсутствии их поддержки со стороны общества, отрешенности от действитель­ности и догматизме[16].

Обобщая сказанное, можно констатировать на­личие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направле­ние — в сторону увеличения до отражения всеобще­го интереса.

Если опустить количественные характеристи­ки, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демо­кратическое общество, государство и право предпо­лагают, что нормативный акт является закреплени­ем разумных, социально значимых потребностей.

2.  Официальный характер также является важ­ным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами, документ несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду его связи с государством.

Тот факт, что нормативный правовой акт пред­назначен для государственной организации обще­ственных отношений, требует взаимодействия ин­формационных потоков в системе «государство — общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления ад­ресатов предписаний с его содержанием.

3.  Правовой акт входит в единую систему, осуще­ствляя правовое регулирование в соответствии с об­щими целями и задачами общества и государства. Система нормативных актов должна иметь иерархическое строение. Требование системности означает, что каждый нормативный правовой акт является частью системы законодательства. Он не должен
противоречить другим элементам этой системы. Законодательство должно выступать единым массивом, в котором взаимосвязаны все нормы права и
они не противоречат друг другу. Они взаимно дополняют, уточняют, развивают друг друга.

Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования[17]. Благода­ря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.

Необходимая иерархичность имеет место в слу­чае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по ос­нованиям, включая юридическую силу. Система законодательства должна включать нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защи­те этой системы от нарушений.

4. Нормативностьявляется квалифицирующим признаком актов данного вида. Нормативность рас­крывается через такие свойства, как всеобщность и общеобязательность. Всеобщий характер норма­тивного правового акта проявляется в том, что он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение[18].

Нормативность является важнейшим призна­ком нормативных правовых актов. Это свойство яв­ляется основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Норма­тивный характер акта, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение[19].

Нормативность выражает всеобщность содер­жания и действия акта, который закрепляет поря­док отношений, действующий как угодно долго во времени.

5. Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его до­кументарная природа.В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного пра­вового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. С.С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, которая представляет собой «средства и при­емы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изло­жения их содержания»[20]. Действительно, особая при­рода и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, тре­бований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А.Ф. Шебанов от­мечал, что «законодатель стремится дать предельно ясное и четкое, словесное выражение каждой право­вой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержа­ние... обеспечить единообразное понимание и ис­полнение правовых норм»[21].

Вопросы формы, структуры и текста недостаточ­но освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам. Инструкция по оформлению проектов нормативных право­вых актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для представления в органы государственной власти, утвержде­на Приказом Судебного департамента Верховного Суда Рос­сийской Федерации от 19 ноября 1999 г. № 144. (Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».)

Таким образом, нормативный правовой акт — это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законода­тельной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наимено­вание и т.п.).

6. Для нормативного правового акта большое значение имеют процедурные вопросы. Так, напри­мер, Г.Ф. Шершеневич указал, что признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке[22].

Российское государство создало достаточно раз­витый механизм правового регулирования право­творчества. Основные идеи, принципы, конструк­ция законодательного процесса получили закрепле­ние в Конституции Российской Федерации. Кон­ституционный Суд Российской Федерации устано­вил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соот­ветствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодатель­ного процесса соблюдать установленную Конститу­цией Российской Федерации процедуру законотвор­чества»[23]. В законах эти основополагающие тезисы конституционной доктрины дальнейшего развития пока не получили.

Значение процедурных вопросов исключитель­но велико, что подчеркивается возможностью отме­ны нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился пред­метом рассмотрения высших судебных инстанций.

Так, например, Верховный Суд Российской Феде­рации рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России. В ходе разбирательства Верховный Суд Российской Федерации подверг анализу правотворческую проце­дуру Центрального банка России в части под­писания нормативных правовых актах. Судебный орган даже установил зависимость между правомочи­ями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотвор­честве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полно­мочий или их части другим должностным лицам Бан­ка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено»[24].

Процессуальные вопросы создания норматив­ных правовых актов достаточно интенсивно рас­сматриваются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, им дано толкование мно­гих статей закона, имеющего большую юридичес­кую силу, затрагивающих процедурные нормы.

7. Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомо­чие на издание актов устанавливается конституци­ей, законами, иными актами. Каждому правотвор­ческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои пред­писания. Например, Президент Российской Фе­дерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответ­ствующих юридических нормах. Например, в об­щих чертах она закреплена в ст. 71 и 72 Конститу­ции Российской Федерации. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой — к содержанию. Второе требование озна­чает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пре­делы представляет собой нарушение компетенции.

Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного право­вого акта. Так, Верховный Суд Российской Федера­ции разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии при­нятия акта действия лишь строго в пределах специ­альной компетенции участников процесса, предо­ставление (делегирование) права подписания нор­мативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция»[25].

В целом Верховный Суд Российской Федера­ции по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников право­творческой деятельности. Так, например, Магадан­ское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило при­знать недействительным приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 315 «О предо­ставлении права на охоту». По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Рос­сийской Федерации, во исполнение которых он принят. Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его пред­шественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Ми­нистерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регули­рования использования животного мира на терри­тории России. Суд установил, что по вопросам ком­петенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие по­рядок выдачи удостоверений на право охоты, изда­ны компетентным правотворческим органом в пре­делах его полномочий»[26].

Таким образом, признаками нормативного правового акта являются:

1) издается в установленном заранее порядке уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;

2) содержит правовые нормы, правила поведения;

3) обязателен для неопределенного круга лиц;

4) рассчитан на неоднократное применение;

5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.