2020-01-14
72
С позиций воздействия бюджета на производство, содействия его восстановлению и увеличению на этой основе доходов государственных финансов наибольший интерес представляет поддержка спроса на продукцию конечного потребления и расходы бюджета на национальную экономику. Рассмотрим, как фактически влияли эти расходы на совокупный спрос.
Объем и структура расходов консолидированного бюджета. Более полное представлениео расходах бюджета в целом и по направлениям дают данные консолидированного бюджета, включая также внебюджетные фонды. При увеличении расходов федерального бюджета на 30 %, прирост расходов консолидированного бюджета в первом полугодии 2009 г. по сравнению с первым полугодием 2008 г. составил 20 процентов (таблица 2).
Таблица 2
Расходы консолидированного бюджета РФ в 2009 г.*
(включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, млрд рублей)
| 1 полу годие 2009 г. | 1 полу годие 2008 г. | 1 полу годие 2009 г. в % к 1 полу годию 2008 г. | Увеличение (+), уменьшение (-) | Прирост по направлениям расходов % к общему приросту | |
| Расходы всего | 6619,7 | 5515,5 | 120,0 | 1104,2 | 100 |
| из них на: | |||||
| Расходы общего назначения | 1641,4 | 1433,3 | 114,5 | 208,1 | 18,8 |
| в том числе | |||||
| общегосударственные вопросы | 567,8 | 550,3 | 103,2 | 17,2 | 1,6 |
| из них на обслуживание государственного и муниципального долга | 112,4 | 91,4 | 123,0 | 21,0 | 1,9 |
| национальную оборону | 527,3 | 418,0 | 126,2 | 109,3 | 9,9 |
| национальную безопасность и правоохранительную деятельность | 546,3 | 465,0 | 117,5 | 81,3 | 7,4 |
| Национальную экономику | 1034,5 | 694,0 | 149,1 | 340,5 | 30,8 |
| в том числе: | |||||
| топливно-энергетический комплекс | 19,4 | 10,4 | 186,5 | 9,0 | 0,8 |
| Сельское хозяйство и рыболовство | 124,4 | 62,0 | 200,1 | 34,8 | 3,2 |
| Транспорт | 120,6 | 84,8 | 142,2 | 35,8 | 3,2 |
| Дорожное хозяйство | 203,0 | 191,8 | 105,8 | 11,2 | 1,0 |
| связь и информатику | 17,7 | 12,6 | 140,5 | 5,1 | 0,5 |
| прикладные научные исследования в области национальной экономики | 45,6 | 29,9 | 152,5 | 15,7 | 1,4 |
| другие вопросы в области национальной экономики | 443,5 | 253,8 | 174,7 | 189,7 | 17,2 |
| социально-культурные мероприятия и ЖКХ | 3931,9 | 3376,6 | 116,4 | 555,0 | 50,3 |
| в том числе | |||||
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 329,2 | 318,4 | 103,4 | 11,4 | 1,0 |
| социально–культурные мероприятия | 3602,7 | 3059,4 | 117,8 | 543,3 | 49,2 |
* Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.213.
Социально-экономическое положение России, январь 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.207.
Как видно 49,2 %, прироста расходов направлено на социально культурные мероприятия, на национальную экономику – 30, 8 %.
Поддержка доходов и спроса населения. Социальные расходы наряду с поддержанием уровня жизни призваны решать еще две важные задачи.
Во-первых, серьезную обеспокоенность вызывает возможное обострение социальной напряженности. Рост безработицы, снижение уровня доходов населения, проблемы с выплатой населением долгов по ранее взятым кредитам повышают опасность социальных протестов и активизации радикальных политических сил. Задача состояла в том, чтобы не допустить деморализации общества и сохранить его стабильность.
Во-вторых, расходы населения являются крупнейшей составной частью совокупного спроса столь необходимого для преодоления кризиса. Речь идет не только об ипотеке, потребительском кредитовании или приобретении в целях сохранности сбережений иностранной валюты, а об общем объеме покупок населением товаров и услуг.
В федеральном бюджете на 2009 г. и на 2010 г. социальным расходам уделено большое внимание. С 1.12.08. федеральные бюджетники (около 3 млн человек) были переведены на новую систему оплаты труда. Фонд оплаты труда был увеличен на 30 процентов. В бюджете на 2009 г. заложено 26,3 млрд рублей, обеспечивающих использование материнского капитала для погашения жилищных кредитов, 35 млрд рублей для обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной Войны. В 2009 г. проводится индексация пенсий. К концу 2009 г. средний размер социальной пенсии должен быть не ниже прожиточного минимума пенсионера. В 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости должен составить 8,4 тыс. рублей в месяц.[22] Средняя пенсия составит 38 % к средней заработной плате, против 24 % в настоящее время.
Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия, основной составляющей которых являются расходы государственных социальных внебюджетных фондов, в 1 полугодии 2009 г. по сравнению с 1 полугодием 2008 г. увеличились на 17,8 процента. Потребительские цены в июне 2009 г. по сравнению с июнем 2008 г. выросли на 12 процентов. Реальный рост за полугодие составил 5,8 процентного пункта.
В целом меры, принятые по поддержанию денежных доходов населения и его спроса на товары и услуги, хотя и способствовали смягчению негативных процессов, оказались недостаточными для предотвращения их падения. Фактически реальные располагаемые денежные доходы населения в январе-июле 2009 г. были меньше, чем в январе-июле 2008 г. на 0,9 процента. Реальная заработная плата в январе-июле 2009 г. против соответствующего периода 2008 г. снизилась на 3 процента.[23] Одновременно в январе-июле против этого же периода предыдущего года в использовании денежных доходов населения доля сбережений увеличилась с 7,6 % до 13,0 процента[24].
Денежные доходы населения в январе-июле 2009 г. в действующих ценах по сравнению с январем-июлем 2008 г. выросли на 1804 млрд рублей и составили 15577 млрд рублей (прирост 13 %). Расходы населения на покупку товаров и услуг в действующих ценах за этот период увеличились на 617 млрд рублей (на 6,1 %) и составили 10731 млрд рублей. Таким образом, на увеличение спроса на товары и услуги населением была использована лишь треть общего увеличения доходов. Цены на потребительские товары и услуги за этот период возросли на 12 процентов.[25] Затраты населения в январе-июле 2009 г. на покупки в ценах января-июля 2008 г. составили 9851 млрд рублей против 10124 млрд рублей в 2008 г. Таким образом, реальный спрос населения на товары и услуги уменьшился на 5,4 процента или на 0,5 трлн рублей. Соответственно уменьшился реальный совокупный спрос экономики за счет этого фактора. В целом за 2009 г. можно ожидать снижение оборота розничной торговли на 6 процентов.
Расходы федерального бюджета на 2010 г. проектируются в размере 9,9 трлн рублей. В качестве основного приоритета расходов для федерального бюджета на 2010 г., в соответствии с бюджетным посланием президента, было принято решение социальных задач и, в частности, задач пенсионного обеспечения. В отличие от 2009г., когда реальные доходы населения сокращались, в 2010г. предполагается, что они сохранятся на уровне 2009 г. Увеличение проектируется лишь на 0,4 процента, что, в общем, находится в пределах точности счета. Запланировано крупное повышение пенсий. Их средний размер превысит 8 тыс. рублей и возрастет на 46 процентов. Величина пенсионных выплат составит 4,4 трлн рублей, это около 10 % к ВВП.[26] Вместе с тем, на 2010 г. проектируется отказ от индексации заработной платы бюджетникам. Практически с учетом роста доли сбережений в доходах домашних хозяйств сохранение реальных доходов на уровне 2009 г. означает некоторое снижение объема покупок и розничного товарооборота. Соответственно за счет этого фактора совокупный спрос будет, по крайней мере, на процент ниже уровня 2009 г. и на 6 % ниже уровня 2008 г. С этой стороны импульса для производства ожидать не приходится.
В целях поддержки малообеспеченных семей и увеличения спроса можно было освободить от уплаты подоходного налога лиц с годовым доходом до 150 тыс. рублей, увеличить минимальный размер оплаты труда, составляющий 4330 рублей еще на 1000 рублей, ввести бесплатное обучение в государственных ВУЗах. Следовало бы сдержать рост тарифов ЖКХ. Для стимулирования потребительского спроса можно было бы использовать льготы на приобретение недвижимости и автомобилей. Одним из важных направлений является активизация государства на рынке жилья, позволяющая одновременно увеличивать спрос на строительные материалы и решать проблемы жилья социального найма.
Государственные закупки. Поддержка спроса на производимые предприятиями товары и услуги, наряду с увеличением спроса населения, предполагает увеличение государственных закупок продукции конечного потребления и оборонного назначения.Государство является крупным потребителем товаров и услуг: в 2008 г. на нужды государственного управления для расходования на конечное потребление было использовано более 7 трлн рублей или 16,8 % ВВП. Значительная часть государственных закупок связана с реализацией государственных задач общего назначения (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность, правоохранительная деятельность). Они могли бы сопровождаться существенными авансовыми выплатами, пополняющими оборотные средства предприятий. Главное заключается в том, чтобы они в сочетании с государственными расходами на инвестиции дали импульс для производства. Нужно также учитывать, что спрос на товары и услуги, составляющие конечный продукт, предопределяет в свою очередь потребности в промежуточной продукции.
При формировании государственных расходов на закупки необходимо учитывать два основных разнонаправленных фактора. С одной стороны - сокращение государственных расходов означает сокращение совокупного спроса в экономике, сжатие производства и обострение недовольства значительных слоев населения. С другой - стороны осуществление государственных закупок не должно приводить к формированию искусственного внутреннего спроса за счет приобретения ненужных для органов государственного управления товаров и услуг. Исходя из этого, предпочтение должно отдаваться нужным товарам с высокой долей добавленной стоимости и импортозамещению.
Расходы на национальную экономику. Расходы на национальную экономику[27] в федеральном бюджете на 2009 г. с учетом изменений, внесенных законом, утвержденным 3 октября 2009 г.[28] предусмотрены в сумме 1920,8 млрд рублей. Фактически за 1 полугодие они составили 638,4 млрд рублей или треть от годовых проектировок. Фактические расходы консолидированного бюджета на национальную экономику в 1 полугодии составили 1034,5 млрд рублей и увеличились на 49,1 процента. Из общей суммы увеличения расходов, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года (340,5 млрд рублей), 62,4 млрд было направлено в сельское хозяйство и рыболовство (увеличение в 2 раза), 35,8 млрд на транспорт (прирост на 42,2 %), 15,7 млрд на прикладные научные исследования (прирост на 51 %). Расходы консолидированного бюджета по статье «Другие вопросы национальной экономики» увеличились на 189,7 млрд рублей (74,7 %).[29] Расходы федерального бюджета по этой статье в уточненном федеральном бюджете на 2009 г. предусмотрены в сумме 777,7 млрд рублей, в том числе на поддержку кредитных организаций – 430 млрд рублей. Остальные затраты приходятся в основном на субсидии и федеральные целевые программы. В состав этих расходов входят также затраты, связанные с увеличением безработицы. В федеральном бюджете на 2009 г. заложено 43,7 млрд рублей на проведение политики занятости населения, 33,9 млрд рублей на увеличение пособий по безработице. В дополнение к индексации на 8,5 % увеличены размеры пособий по безработице на 1500 рублей. Первоначальный капитал для открытия бизнеса для безработных увеличен до 58800 рублей.
Рост расходов на национальную экономику в 1 полугодии произошел за счет средств федерального бюджета. Они возросли в 2,3 раза, а расходы регионов сократились на 20,6 процента. Регионы практически не финансируют прикладные научные исследования в сфере национальной экономики, а бюджетные затраты по статье «другие вопросы в области национальной экономики», куда входят расходы на обрабатывающую промышленность, уменьшились.
Существенным фактором стимулирования производства является развертывание необходимого для страны строительства автомобильных и железных дорог, финансируемое за счет государственных средств и смешанных средств государства и частного капитала. Оно обеспечивает увеличение объема деятельности непосредственно в строительстве и в смежных отраслях, производящих строительные материалы и технику. Это дает возможность трудоустройства безработных даже в современных условиях, когда строительство стало высокомеханизированным, и помогает решению застарелой транспортной проблемы. Фактически в 1 полугодии 2009 г. против первого полугодия 2008 г. расходы консолидированного бюджета на дорожное хозяйство увеличились на 11,2 млрд рублей или на 5,8 процента.[30] Прирост в 8 раз меньше, чем на национальную экономику в целом. Расходы федерального бюджета на дорожное хозяйство возросли в 1,5 раза, а региональных бюджетов сократились на 12 процентов. Сводный индекс цен на строительную продукцию в марте 2009 г. к марту 2008 г. составил 105,1 %.[31] Таким образом, реальный прирост расходов на дорожное хозяйство составил всего 0,7 процентного пункта.
Государство поддерживает инвестиционный спрос программами естественных монополий, а также при реализации инвестиционных проектов в рамках ФЦП, ФАИП и крупных инвестиционных проектов Инвестфонда. Влияние этого фактора на инфляцию будет незначительным. Если оно, тем не менее, будет, то это меньшее зло, чем глубокое длительное падение производства. Поэтому трудно объяснимо сокращение ранее запроектированных на 2009 г. расходов по ряду высокотехнологичных программ. Среди них ФЦП «Глобальная навигационная система», «Национальная технологическая база», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники»
Сокращение федеральных целевых программ планируется и на 2010 г. По заявлению министра финансов А.Кудрина «финансирование экономики достаточное, больше уже нельзя».[32] В 2010 г. по сравнению с 2009 г. финансирование федеральных целевых программ сокращается на 19 процентов.[33] В то же время начинаются две новых государственных программы: развитие цифрового телевидения, развитие высокотехнологичного ядерного оборудования гражданского применения и создание новых технологий в энергетике.[34]
Основные надежды на поддержку реального производства по-прежнему возлагаются на банковское кредитование и государственные кредиты производству через государственные банки. А. Кудрин подтвердил свою позицию, согласно которой поддержка реального сектора должна осуществляться через банки.[35] По его мнению, кредитование реального сектора простимулируют низкие кредитные ставки, и доступ к «длинным» деньгам. Ставки рефинансирования будут снижаться. «Длинные» деньги банки уже получили через субординированные кредиты. Теперь, используя механизм государственных гарантий, они должны обеспечить переток этих денег в экономику. Он считает, что в течение трех месяцев банки должны предоставить системообразующим предприятиям федерального и регионального списков 500 млрд рублей. В целях предотвращения проблем банков от возможного невозврата кредитов в 2009 и следующем году государство поддержит банки вливаниями в капитал через облигации федерального займа. Характерно, однако, что западные страны, уделяя большое внимание банкам, активно занимаются поддержкой национального реального сектора экономики. Более значительных успехов добились Франция и ФРГ, акцентировавшие антикризисные меры на поддержке производства. Во Франции во втором квартале 2009 г. прирост ВВП составил 0,3 процента. Вернуться к росту производства помог правительственный план поддержки национального автопрома. В ФРГ, где прирост ВВП во втором квартале также составил 0,3 %, выходу из кризиса содействовали рост государственных расходов, поддержка строительства, автопрома, торговли и увеличение экспорта в июне на 7 процентов.[36]
Замещение импорта. Чистый экспорт, как составная часть совокупного спроса, достиг минимального значения в декабре 2008 г. Начиная с января, он в небольших размерах показывает позитивную динамику. Однако за второй квартал он составил лишь 47,9 % от аналогичного квартала прошлого года. Глубина кризиса и выход из него во многом зависят от того, произойдет ли замещение сокращающегося импорта национальным производством. В январе-июне 2009 г. импорт был меньше, чем в январе-июне 2008 г. на 53,4 млрд долларов или на 1,6 трлн рублей (по курсу 31 рубль за доллар). В расчете на год размер освобождающейся ниши для национального производства может составить 2,5-3 трлн рублей. Это около 5 процентов к ВВП. Для занятия освобождающейся ниши может быть увеличено производство на неиспользуемых мощностях. Вместе с тем, целесообразно создание новых производств. Средств для этого у предприятий недостаточно. Было бы разумным поддержать процесс импортозамещения государственными ресурсами, освободить новые производства на 2-3 года от налогов или предоставить существенные льготы.
Влияние импортозамещения в текущем кризисе будет, по-видимому, меньше, чем во время кризиса 1998 года. Девальвация рубля на 1 марта 2009 г. по отношению к 1 сентября 2008 г., когда курс был 24,58 рубля за доллар[37], составила 1,45 раза, однако на 1 августа 2009 г. она снизилась до 1,29 раза. В 1998 г. рубль был девальвирован в два с лишним раза. Кроме того, следует учитывать, что многие торговые партнеры России также девальвировали свою валюту, что снизило действенность девальвации рубля во взаимной торговле. Сдерживающее влияние на импортозамещение оказывает зависимость производства многих товаров от импорта сырья, материалов и комплектующих, рублевые цены на которые в связи с девальвацией рубля возросли.
Для более полного использования возможностей импортозамещения требуется поддержка отечественных предприятий. При этом следует иметь в виду, что поддержка использующих преимущественно импортные комплектующие сборочных предприятий, способствуя сохранению небольшого количества их рабочих мест, в основном помогает зарубежным фирмам, где производится основная масса комплектующих.
Основным направлением импортозамещения может быть развитие отечественного производства. В России нет перепроизводства основной массы товаров и услуг. Значительная часть платежеспособного спроса покрывается за счет импорта. Важным условием роста национального производства является некоторое увеличение протекционизма, поскольку российская промышленность не выдерживает конкуренции с дешевой китайской продукцией и продукцией развитых стран, производимой на более высокой технологической основе, к тому же в части сельского хозяйства существенно субсидируемой. Развитие собственного производства должно идти согласованно с мерами по ограничению импорта путем установления таможенных пошлин, импортных квот и т.п., которые должны вводиться по мере готовности национальных производителей и заполнить освобождающуюся нишу. Меры по увеличению импортных квот и снижению таможенных тарифов в условиях ослабления рубля и высокой инфляции, по-видимому, будут вести к росту цен и негативно скажутся на национальном производстве. Возможно, будут ниже импортные оптовые цены на продовольствие, опирающиеся на крупные дотации в европейских странах-производителях, однако розничные останутся на уровне или возрастут. А после того, как рухнет национальное производство, возрастут как оптовые, так и розничные цены. Между этими способами наполнения внутреннего рынка неизбежно придется искать компромисс. Целью развития должно быть максимально возможное использование собственных ресурсов. К сожалению, процесс импортозамещения будет происходить, как правило, на основе выпуска традиционной продукции и традиционных технологий.
Вопросы помощи национальной экономике формулировались на различных стадиях развития кризиса по-разному. Антикризисной программой провозглашалось сохранение долгосрочных приоритетов модернизации страны, активизация и ускорение этой работы, подчеркивалась важность государственных инвестиционных проектов в рамках ФЦП и ФАИП, проектов Инвестфонда. Министр экономики Э. Набиуллина, в марте 2009 года заявила, что модернизацию экономики не следует откладывать на послекризисный период. Главной задачей на 2009 г. год, по ее мнению, должен стать не экономический рост любой ценой, а выстраивание новой модели развития, основанной на инновациях и внутреннем спросе.[38] Эти положения развивались и многими экономистами. В экономической литературе отмечалось, что кризис может стать катализатором структурных реформ, нацеленных на повышение производительности и улучшение делового климата, а также налоговых реформ, направленных на укрепление ненефтяной налоговой базы экономики. Он может обеспечить рост макроэкономической стабильности, расширение использования новейших технологий, увеличение прямых иностранных инвестиций, а также построение более здоровой и сильной банковской системы.
Однако уже в бюджетном послании Президента на 2010 год[39] указывается, что «налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач – модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы». В отношении расходов определен приоритет выполнения социальных обязательств и в то же время отмечается необходимость «отказаться от задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ».
На встрече с представителями предпринимательского сообщества 26 мая 2009 г. Президент России по существу отказался от продолжения курса на диверсификацию экономики в период кризиса. Он сказал, что «поддержка оказывается сырьевым отраслям, потому что помощь притекает туда, где формируются доходы бюджета».[40] Позиция правительства нацелена на увеличение доходов бюджета. Доходы бюджета это основной источник средств для реализации социальных программ и смягчения социальной напряженности. По данным, приведенным президентом Института энергетики и финансов Л. Григорьевым, бюджет получает порядка 90 процентов прибыли компаний от продажи нефти по цене свыше 27 долларов за баррель. Нефтяники могут выжить и при 30 долларах за баррель, поэтому основной страдающей стороной при снижении цен на нефть являются доходы бюджета. [41] Соответственно и основной выигрыш при увеличении выручки от продажи нефти по цене выше 27 долларов за баррель получает также государство.
В итоге проблемы, связанные с реструктуризацией экономики, не разработаны и на практике не реализуются. В бюджете предусмотрен ряд мер поддержки экономики. Однако это направление в антикризисных мерах и в бюджете не рассматривается в качестве основного. Меры по поддержке экономики даже не предусматривают прямую адресную помощь предприятиям, которые могут осуществлять импортозамещение.
Между тем кризис - это время банкротств и если в этот период погибнут многие слабые предприятия, то далеко не факт, что в период выхода из кризиса возникнут новые более конкурентоспособные. Поскольку обновление капитала затормозится на год или два, средний возраст машин и оборудования увеличится с 18 лет до 20 лет. Восстановится и усугубится докризисная структура производства с преобладанием сырьевых производств. Несмотря на это министр финансов А. Кудрин на совете директоров Банка России при обсуждении «Основных направлений денежно-кредитной политики на 2010 и 2011-2012 годы» призвал отказаться от идей государственных инвестиций в высокотехнологичные отрасли. «Многие считают, что эти ресурсы (нефтедоллары. - Ъ) надо потратить так, чтобы поднять высокотехнологичную отрасль. Я настаиваю, что зависимость в другом. Мы поднимем высокотехнологичные отрасли только в том случае, если сумеем их не потратить».[42] В то же время, потребность в производимых разорившимися предприятиями товарах и услугах или их аналогов остается. Бизнес должен заполнить эту брешь путем создания новых более эффективных производств, а задача государства стимулировать и содействовать обновлению производства. Это требует усилий и средств. В противном случае в процессе восстановления истощенной кризисом экономики освободившиеся ниши будут заняты не новыми национальными предприятиями, а товарами иностранных фирм. Чтобы обеспечить валюту для необходимого импорта придется увеличивать экспорт сырьевых товаров и отодвинуть решение проблем модернизации экономики. В период кризиса реальному производству и, прежде всего, обрабатывающей промышленности и машиностроению приходится решать более скромные задачи выживания предприятий. Однако на стадии выхода из кризиса и послекризисного развития и необходима финансово-экономическая политика, нацеленная на модернизацию экономики. Нужно сконцентрироваться на развитии инвестиций в производство и инноваций. Бюджеты на 2010 год и 2011-2012 годы должны предусматривать существенное увеличение ассигнований на эти цели.
