И его влияние на экономическое развитие

Спад производства привел к сокращению доходов государственных финансов, росту расходов, возникновению дефицита бюджета и необходимости его финансирования. На повестку дня встал вопрос о займах и увеличении государственного долга. Финансирование дефицита государственных финансов поддерживает совокупные расходы, создает возможности для ослабления спада и способствует производственной активности. При этом бюджетные проблемы менее значительны по сравнению с потерями экономики, которые могут иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению. Многие экономисты предлагают устранить вызванный спадом производства дефицит путем увеличения налогов и сокращения расходов. Это только усугубит ситуацию. В условиях рецессии сокращение дефицита за счет увеличения налогов замедляет рост экономики и соответственно поступление налогов. Уменьшение расходов сокращает совокупный спрос. Поскольку инвестиционные расходы уже урезаны, то это означает их дальнейшее сокращение. Вслед за этим становится неизбежным сокращение социальных расходов, что чревато ростом напряженности в обществе. Последствия этих шагов достаточно четко проявилось в России в 90-е годы. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и острого недостатка денежной массы в обращении, усилия, прилагавшиеся по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства. Предпочтительнее идти по пути заимствования средств и их эффективного использования, что требует рационального управления этим процессом. Управление финансированием бюджетного дефицита и использованием заимствованных средств должно обеспечить наиболее выгодные для экономики источники средств, уменьшение издержек по обслуживанию государственного долга и его погашение,

Выгоды, получаемые страной от экономического роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. Средства, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета, предпочтительнее направлять в русло повышения совокупного спроса, оживления производства и экономического развития, что в конечном итоге создает источники средств для погашения долга.

Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации. В России масштабы государственного долга по существующим меркам не очень значительны и вполне позволяют использовать заимствования для пополнения денежных ресурсов государства: общая величина суверенного долга России на 1.01.2009 г. составляла 2,7 трлн рублей или 6,7 % к ВВП, в том числе внутренний долг – 1,5, а внешний 1,2 трлн рублей.

Общая величина финансирования дефицита федерального бюджета в 2009 г., согласно утвержденному бюджету с учетом внесенных изменений, составляет 3131,4 млрд рублей, в том числе за счет внутренних источников 3308,0 млрд рублей.[43] Дефицит федерального бюджета на 2010г. оценивается в 3 трлн рублей, что составляет 7,4 % к ВВП.[44] На 2011 год прогнозируется дефицит федерального бюджета 4,3 %, а в 2012 году не более 3 процентов.[45] В абсолютном выражении это составляет для 2011 г. - 2 трлн и для 2012 г. - 1,6 трлн рублей.[46] Проектируется, что основным источником покрытия дефицита бюджета в 2010 г. станет Резервный фонд (1,7 трлн рублей). Имеется в виду также использовать средства Фонда национального благосостояния. Значительную часть дефицита федерального бюджета предполагается профинансировать за счет внутренних и внешних займов. Следует также учитывать, что одновременно с государственным долгом могут увеличиваться долги российских компаний. Это создает слишком большие риски, чреватые опасностями для расчетов по кредитам, устойчивости валютного курса, экономической и политической независимости. Государственные заимствования в сложившихся условиях являются неизбежными. Однако существуют вопросы, связанные с тем, у кого, сколько и как занимать.

От способов финансирования бюджетного дефицита в существенной мере зависит кредитная политика банков, в частности, направление средств в государственные ценные бумаги или в производство, использование денежных средств на предприятиях. Поэтому операции финансирования дефицита должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства в целях обеспечения условий для развития экономики. Внутреннее государственное заимствование по возможности не должно сокращать спроса на ресурсы со стороны других экономических единиц частного сектора. В рамках этой политики определяется, должно ли кредитование государственных органов Центральным банком или коммерческими банками приводить к сокращению кредитных ресурсов, предоставляемых ими хозяйствующим единицам других секторов экономики и, прежде всего, реальному производству. Важно также учитывать, что предпочтут субъекты хозяйствования нефинансового корпоративного сектора экономики – вложения в производство или в государственные облигации. В связи с изложенным, необходимо рассмотреть плюсы и минусы различных способов финансирования дефицита бюджета.

Финансирование дефицита осуществляется двумя основными способами: за счет государственных займов и за счет эмиссии новых денег. Некоторые страны, к числу которых относится и Россия, располагают крупными резервными фондами на бюджетных счетах. Важно также разграничение внутренних и внешних источников финансирования.

Изменение резервных фондов (остатков средств на счетах по учету средств бюджета). В Российских условиях в 2009 г. решающую роль в покрытии дефицита бюджета играют средства резервных фондов. Использование остатков ликвидных финансовых средств имеет ряд преимуществ по сравнению с другими способами финансирования дефицита бюджета. Основное заключается в том, что при этом не сокращаются возможности других секторов для инвестирования. Их финансовые ресурсы не только не уменьшаются, но могут увеличиваться за счет государственного финансирования и кредитования. В то же время использование этих средств приводит к увеличению общего спроса в экономике, как и получение кредитов у Центрального банка или за рубежом. По бюджету в 2009 г. проектируется за счет изменения остатков средств на счетах бюджета израсходовать 2990 млрд рублей, в том числе в первом полугодии – 1604 млрд рублей. Расходование этих средств на нужды бюджета сопряжено с соответствующей эмиссией и является фактором с одной стороны увеличения денежной массы и сокращения дефицита ликвидности, с другой - поддержки государственных расходов, спроса и, в частности, государственных закупок. Предусмотренное на 2009 год увеличение денежной массы за счет расходования резервных фондов составляет около одной пятой к ее наличию на 1.01.09.

Существенным минусом расходования резервных фондов является сокращение золотовалютных запасов страны, составной частью которых они являются, снижение возможностей для поддержания валютного курса рубля и снижение суверенного рейтинга страны, ведущее к удорожанию внешних займов и ужесточению их условий.

Выпуск государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. В 2009 г. Минфин предполагал привлечь средства на внутреннем рынке в сумме 529 млрд рублей.[47] В 2010 г. прогнозируется занять 962 млрд рублей.[48]

Государственное заимствование на основе выпуска ценных бумаг является не эмиссионным способом покрытия дефицита бюджета. В этом его плюс. Вместе с тем, заимствование внутри страны означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики, уменьшая инвестиционные ресурсы частного сектора. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивая спрос на деньги, ведут также к росту процентных ставок. Учитывая, что инвестиционные расходы обратно пропорциональны процентным ставкам, государственное заимствование снижает уровень частных инвестиций и некоторых потребительских расходов, связанных с процентными платежами. В условиях, когда частный сектор сам нуждается в деньгах, когда низка насыщенность экономики деньгами и проводится рестриктивная денежная политика, государственные займы изымают деньги необходимые самому частному сектору и сужают возможности экономического развития. Такая ситуация имела место в России в 90-х годах вплоть до кризиса 1998 года.

В настоящее время ситуация с внутренними займами складывается следующим образом. Основными инвесторами в ценные бумаги государства могут выступать нефинансовые корпорации, банки и домашние хозяйства.

Заимствование средств у сектора нефинансовых корпораций. Сектор нефинансовых корпораций существенными финансовыми резервами не располагает. В последние годы перед кризисом корпорациям не хватало собственного сбережения для инвестиций. Они прибегали к крупным займам и использовали капитальные трансферты. В период кризиса ситуация ухудшилась. В 1 полугодии 2009 г. сальдированный финансовый результат составил 1634,4 млрд рублей и 51,4 % к первому полугодию 2008 года. Рентабельность продукции в 1 полугодии 2009 г. составила 11,5 %, а активов - 2,3 процента.[49] Чтобы привлечь деньги государство будет вынуждено платить обусловленные уровнем инфляции довольно высокие проценты. Многие предприниматели предпочтут вложения в государственные облигации более рискованным и менее доходным вложениям в производство. В итоге, отвлекая средства предприятий, государство сокращает свободные денежные ресурсы, которые могут быть вовлечены в производство.

Заимствование у банков. Вероятность сокращения расходов частного сектора в случае государственного заимствования у банков меньше, чем при заимствовании у предприятий и домашних хозяйств. В то же время российские банки в период кризиса получили значительную финансовую поддержку в виде размещения государственных средств и кредитов. Если эти средства, которые так и не дошли в предполагавшихся объемах до реального сектора экономики, будут направлены на приобретение государственных долговых обязательств, то банки вторично получат крупный подарок. Для них размещение денег в государственные ценные бумаги более надежное и выгодное дело, чем кредитование предприятий.

Привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. Нужно также учитывать, что денежные накопления населения, которые могут быть использованы на приобретение государственных облигаций, не так уж велики. На 1.01. 09. они составляли 7,7 трлн рублей, в том числе остатки вкладов 4,3 трлн и наличные деньги 2,6 трлн рублей. Вклады практически уже задействованы в экономике и имеют тенденцию к росту. В то же время наличные деньги под воздействием кризиса и, прежде всего, безработицы уменьшаются. На 1.08. 09. они составляли 2,4 трлн рублей.[50] К тому же наличные деньги в значительной мере сконцентрированы у той части населения, которая не склонна доверять свои сбережения ни банкам, ни государству.

Подытоживая сказанное о возможностях внутренних займов в 2010 г и другие ближайшие годы, можно сказать, что эти перспективы не очень радужные. Во-первых, объем внутренних заимствований сектором государственного управления ограничивается слабыми денежными ресурсами других секторов экономики. В 2009 г. Минфин РФ проектировал занять на внутреннем рынке 529 млрд рублей. Фактически по состоянию на 17 августа удалось разместить 265 млрд рублей, а с учетом погашения ранее выпущенных облигаций – 165 млрд рублей.  Во-вторых, это ослабит инвестирование в производство.

Изложенное выше не означает, что не нужно увеличивать выпуск государственных ценных бумаг. Этот рынок нужно развивать. Он не только обеспечивает приток средств в бюджет, но и должен быть серьезным инструментом регулирования экономики. Чтобы банки инвестировали в производство, они должны иметь представление о средне- и долгосрочных параметрах процентных ставок. Такие ориентиры могут сформироваться в результате выпуска государством облигаций со сроками обращения 5-30 лет при доходности на низком уровне. Уровень доходности таких ценных бумаг обозначит порог, превышение которого будет ориентировать на кредитование реального производства. Другими сторонами этого процесса являются готовность экономики брать и погашать займы, и приемлемый уровень рисков.

Покрытие дефицита за счет эмиссии новых денег. В условиях неразвитого рынка государственных ценных бумаг займы у Центрального банка являются основным внутренним источником финансирования дефицита бюджета. Однако и в условиях высокоразвитого рынка государственных долговых обязательств органы государственного управления могут и практически используют займы у центральных банков. В ходе нынешнего кризиса денежная эмиссия широко используется в США и ряде других развитых стран. Включены печатные станки, идет рост денежной массы.

Денежная эмиссия для финансирования дефицита бюджета, в отличие от выпуска долговых обязательств государства, позволяет избежать негативного влияния эмиссии государственных ценных бумаг на инвестиции частного сектора, способствуя одновременно увеличению государственных расходов и совокупного спроса в экономике. Эмиссия новых денег является, таким образом, более доступным и стимулирующим для экономики способом финансирования дефицита бюджета, чем расширение внутренних займов. В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных расходов за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и может быть использовано для финансирования и кредитования производства без или при минимальном инфляционном эффекте.

Этот вариант в России, тем не менее, был отвергнут. Однако достаточных оснований для того, чтобы не использовать эмиссию, нет. С точки зрения инфляционного воздействия заимствование у Банка России равноценно влиянию использования резервных фондов и внешних займов. Все эти  способы являются эмиссионными. В 2009 г. из резервных фондов изымается на финансирование дефицита бюджета 3 трлн рублей. Их придется напечатать. Эта сумма составляет 22 % по отношению к денежной массе М2 на начало года, что предопределяет ее рост как в абсолютном выражении, так и по отношению к ВВП. Соответственно это означает существенное насыщение экономики ликвидными средствами. В то же время темп инфляции в 2009 г. примерно соответствует и даже несколько ниже фактического роста индекса потребительских цен в 2008 г. Причина заключается в том, что эмиссия, связанная с использованием резервных фондов, компенсируется сокращением притока иностранных инвестиций и нефтедолларов. Поступление валюты от экспорта нефти и приток иностранного капитала в частный сектор 2007 г. заставило Банк России выпустить в экономику дополнительно 1,7 трлн рублей. Общее увеличение денежной массы за этот год составило 4,3 трлн рублей или 47 процентов. Однако всплеска инфляции это не вызвало. Сейчас вспышки инфляции за счет этого фактора также не будет. В конце 2008 г. и начале 2009 г. несмотря на эмиссию, связанную с использованием резервных фондов, произошло сжатие денежной массы. Общая сумма денег в обращении на 01.07.09 составила 13161 млрд рублей против 14530 млрд рублей на 01.09.08. и 13493 млрд рублей на 1.01.09. Уменьшение против августа 2008 г. составило 1369 млрд рублей или 9,4 %, а против начала 2009 года 332 млрд рублей (2,5 %).[51] Указанные обстоятельства позволяют рассматривать займы у Банка России как приемлемый источник финансирования дефицита бюджета, имеющий ряд преимуществ по сравнению с эмиссией государственных облигаций и расходованием резервных фондов.

Использование займов у ЦБ РФ позволяет не только сохранить расходы на уровне 2009 г., но даже увеличить их при условии финансирования дефицита бюджета на 4-4,5 трлн рублей (9-10 % к ВВП). При этом денежная эмиссия может составить около 3,5-4 трлн рублей. Дополнительные средства могут быть направлены на поддержку национальной экономики и, в частности, на реализацию федеральных целевых программ. Выпуск еще дополнительной денежной массы составит по отношению к денежной массе на 1.07.09. 25-30 %. Существенного влияния на инфляцию это не окажет. Нужно учитывать общую тенденцию к снижению цен в период кризиса. Кроме того, в целях сокращения инфляции можно сдержать рост тарифов на товары и услуги естественных монополий.

Такой подход позволяет сохранить пока имеющиеся резервные фонды и Международные резервы Банка России, находящиеся в его непосредственном распоряжении, что существенно для поддержания валютного курса и устойчивости рубля. При наличии резервных фондов Россия будет считаться надежным заемщиком, и заимствования на мировых рынках могут предоставляться на достаточно выгодных условиях.

Внешнее заимствование. В 2010-2012 годах предполагается привлечь внешние займы на сумму порядка $60 миллиардов (примерно по $20 млрд в год, всего около 2,2 трлн рублей).[52] В 2010 г. проектируется привлечь внешние займы на сумму 649 млрд рублей (около $20 млрд)[53]. При этом предполагается, что условия займов и величина процентов будут достаточно благоприятными, поскольку Россия имеет стабильный суверенный рейтинг. Однако если будет израсходована большая часть международных резервов, основную долю которых составляют резервные фонды, то с учетом состояния экономики рейтинг может быть понижен. Эксперты агентства Fitch Ratings уже предупредили российские власти, что в обозримой перспективе суверенный рейтинг страны может быть снижен со стабильного на негативный. Standard&Poor’s 3 сентября 2009 г. оставило по России негативный прогноз рейтинга.[54] Рейтинги и прогноз отражают все еще значительные риски для финансов вследствие существенного экономического спада и большого объема обязательств правительства, обусловленных продолжающимися проблемами в финансовом секторе, и значительными обязательствами государственных организаций. Это сигналы, свидетельствующие, что на низкие проценты рассчитывать не приходится. Можно ожидать, что уровень процентов превысит 8 % годовых. Да и найти на внешнем рынке 20 млрд долларов не просто. Конечно, Россия имеет право на льготные ресурсы МВФ в объеме $8,8 млрд стоимостью 1 процент. Однако является очевидным, что МВФ потребует ужесточить бюджетную политику и, в частности, проводить жесткую фискальную политику и сократить расходы. От помощи МВФ уже отказались начавшие выходить из рецессии Германия и Франция.

Потоки средств, поступающих в сектор государственного управления из-за рубежа, и обратные потоки платежей оказывают существенное влияние на доходы, спрос, занятость, цены, денежно-кредитное обращение. Это воздействие затрагивает как непосредственных получателей средств, так и опосредовано их контрагентов путем изменения экономического поведения субъектов хозяйствования в отношении расходов, сбережений, потребления, инвестиций, импорта, приобретения финансовых обязательств. В случае если Россия вновь прибегнет к новым крупным заимствованиям за рубежом, то в момент поступления средств внешнее заимствование приведет к увеличению общего объема финансовых ресурсов государства. Это позволит увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства и направить средства на развитие производства, имея в виду погасить заем за счет полученных от производства доходов. Однако, скорее всего этого не произойдет. Более вероятно, что иностранные займы будут использованы для оплаты государственных закупок за рубежом, направлены после конвертации в национальную валюту (с соответствующей эмиссией рублевых средств) на выплаты населению и для других потребительских целей. С учетом изложенного заимствование у ЦБ РФ является более предпочтительным способом финансирования дефицита бюджета и поддержания совокупного спроса.