Становлення правового механiзму митної процедури в Українi

 

Вивчення становлення правового механiзму митної процедури в Українi має принципове значення для подальших дослiджень щодо визначення правових особливостей здiйснення суб’єктами господарських митних процедур. Проблеми становлення правового механiзму митної процедури в Українi частково розкрито в працях В. Мицика, С. Науменко, П. Пашко, П. Романюка, В. Чорного, I. Шеремета та iн.

Зазначимо, що митна проблематика з питань правового механiзму митної процедури та здiйснення митного контролю - є справою достатньо складною i специфiчною навiть для досвiдчених фахiвцiв i вчених-правознавцiв. Тому, в першi роки незалежностi нашої країни не було опубликовано у виданнях фундаментальних праць, якi б на фактичному матерiалi розкривали етапи становлення та правову основу Української митної справи. Лише в 1998 р. дану прогалину значною мiрою заповнило дослiдження Л. Деркача. Автром була дана оцiнка iснуючих тенденцiй, механiзмiв митної процедури, а також присвячено питання проблемам становлення i розвитку митного законодавства.

Митна справа безпосередньо пов'язана iз товарним виробництвом та мiжнародною торгiвлею i обмiном. Вона є найпростiшою формою оподаткування[19].

Поява найпростiших видiв оформлення перемiщення товарiв пов'язана iз зародженням самої митної справи, що зумовлює необхiднiсть встановлення певних правил справляння податкiв в процесi торгового обмiну. Так з'являлися звичаї, правила i процедури їхнього стягнення.

У мiру того як складалося саме поняття торгового мита i супутнiх їм торгових зборiв за право купiвлi-продажу товарiв на чужiй територiї, було сформоване звичаї, правила i процедури їхнього стягнення або повного чи часткового звiльнення вiд цього обов'язку. Вiдповiдно до цього створювалася спецiальна митна служба, облаштовувалася митниця. Згодом, вищенаведенi заходи дiстали органiзацiйного, правового i дипломатичного (мiжнародно-правового) закрiплення. Вони установлювалися вiдповiдно до потреб економiки та торгового обмiну з тою чи iншою країною, а також виникаючою потребою в певному товарi чи необхiдностi збути його надлишку усерединi країни.

Окрiм цього, на митну полiтику по вiдношенню до окремих країн впливали також суб'єктивнi чинники. Наприклад, вiдомий росiйський iсторик В.О. Ключевський уважав, що система торгових вiдносин Київської Русi з Вiзантiєю на безмитнiй основi i взаємному сприяннi, визначена договорами князiв Олега й Iгоря, була основним пiдґрунтям щодо пiдготовки прийняття християнства Руссю (причому саме з Вiзантiї). Не треба й залишати без уваги питання щодо поєднання родин руських князiв, яке значно впливало на змiст митних вiдносин i формування митних режимiв.

Як необхiдний атрибут внутрiшньої i зовнiшньої торгiвлi митниця своєю дiяльнiстю впливала на формування сприятливого торговельно-економiчного режиму в країнi, забезпечувала животворчий вплив торгiвлi на полiтичну, економiчну i соцiальну сфери суспiльного життя. В тому числi значно вплинула на становлення загальноросiйського ринку та включення його в сферу мiждержавного обмiну.

Отже, наведенi процеси, що були прогресивними саме за своїм характером перетворилися на один iз вирiшальних чинникiв утвердження державностi та об'єднання удiльної Русi навколо Москви, а також створення централiзованої росiйської держави, встановлення i розвитку її мiжнародних зв'язкiв[23].

За часiв козацької держави також велась митна справа. Однак, вона будувалась на зразок митних процедур сусiднiх держав, а також не мала єдиного механiзму. Навiть поєднавшись з Росiєю ще деякий час велась самостiйна митна справа. Проте з часом, за ступiнню насадження центральних органiв i демонтажу атрибутiв козацької держави, вона була пiдпорядкована загальнiй митнiй полiтицi Росiї.

Свiдчень впливу росiйської митної полiтики на мiжнароднi вiдносини, мiжнародну торгiвлю дуже багато. Як незмiнний атрибут внутрiшньої i зовнiшньої торгiвлi митниця почала впливати на утворення сприятливого торговельно-економiчного режиму в державi. Вона була гарантом цивiлiзовани стосункiв при забезпеченнi торгiвлi, а також з нею сприйала на полiтичнi, культурнi та iншi процеси вдержавi. За словами iсторiкiв, саме формування митної справи стало вирiшальним чинником становлення росiйської державностi та об'єднання розрiзнених князiвств в єдину державу.

При всiй об’єднаностi i суперечливостi iсторичного методу формування митницi досвiд його свiдчить про те, що митна справа, митна полiтика склалися як найважливiша сфера економiчної полiтики держави, iнструмент регулювання зовнiшньої торгiвлi i захисту нацiональних iнтересiв. Тому вони, у свою чергу, лежать в основi характеристики зовнiшньополiтичної та зовнiшньоторговельної (зовнiшньоекономiчної) дiяльностi[18].

Характерно, що й на Українi пiд час визвольної вiйни 1647-1654 pp. придiлялась увага митнiй полiтицi та митнiй справi. Так було й за часiв гетьманщини i до 1754 р, коли козацька держава збирала мито. Пiсля втрати самостiйностi Українською державою митна справа розвивалась на її територiї за загальними правилами та на основi законодавства Росiї, де склалась система митних органiв на чолi iз Наказом Великої казни. На мiсцях створювались повiтовi хати «избы», де справлялося мито. Разом з тим, як стверджується в багатьох джерелах, внаслiдок особливого геоекономiчного положення розвитку цукрової промисловостi, виробництва горiлки та iнших товарiв в Українi розвиток митних органiв й митної справи загалом йшов попереду iнших регiонiв Росiї.

Отже, в процесi багатовiкової еволюцiї торговельних вiдносин мiж державами митнi правила i процедури поступово перетворювалися у важливий iнструмент регулювання товаропотокiв i, одночасно, одного з провiдникiв правлячої торгово-полiтичної доктрини держави i принципiв його митної полiтики. В той же час аж до другої половини XX столiття митнi процедури перебували в тiнi митного тарифу - основного iнструмента регулювання мiжнародної торговельної полiтики

За часiв СРСР митна справа в Українськiй РСР самостiйно майже не велася, а все було пiдпорядковано центральним виконавчим органам. Лише з лiбералiзацiєю зовнiшньоекономiчної дiяльностi та розширенням прав регiонiв у цiй сферi виникла потреба створити митнi органи безпосередньо на мiсцях вироблення експортного товару. Так, у 1985 р. митнi служби вже створюються на всiй територiї України, у тому числi й на Сходi. Спочатку - у Сумах (при знаменитому науково-виробничому об'єднаннi iм. Фрунзе), а потiм - в Харковi. Їх виникнення було спричинене змiнами в умовах господарювання та вiдносною самостiйнiстю пiдприємств, у тому числi й у зовнiшньоекономiчнiй дiяльностi. Отже, монополiя держави на зовнiшню торгiвлю поступово втрачалася, а разом iз цими процесами розвивалася й митна справа. Якщо спочатку пости, що створювались у великих мiстах України, були призначенi для оформлення вантажiв, то з часом з лiбералiзацiєю емiграцiйної полiтики i для оформлення виїжджаючих за кордон вони перейняли на себе функцiї оформлення багажу громадян[15].

Ще до офiцiйного проголошення незалежностi Української РСР були прийнятi закони «Про зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть» 16 квiтня 1991 р. та «Про митну справу в Українськiй РСР» 25 червня 1991 р. Власне, становлення та розвиток митної справи та митного права в Українi започатковано Декларацiєю про державний суверенiтет України та Законом Української РСР «Про економiчну самостiйнiсть Української РСР», де визначено засади економiчної i самостiйностi та напрямки її реалiзацiї. Виходячи з того, що забезпечення економiчної самостiйностi України є важливою умовою державного суверенiтету, Україна самостiйно визначає свiй економiчний статус та стратегiю соцiально-економiчного розвитку в I iнтересах свого народу. Для цього здiйснюється самостiйно зовнiшньоекономiчна полiтика, забезпечується соцiальна захищенiсть кожного громадянина, захищенiсть внутрiшнього ринку.

Визнання митних процедур в якостi об'єкта мiждержавного правового регулювання припадає на перiод початку лiбералiзацiї мiжнародного торгового режиму. Поряд iз завданнями по зниженню тарифних обмежень, усунення нетарифних бар'єрiв, створення прозорих правил обслуговування товаропотокiв при перетинаннi ними митного кордону, виникала необхiднiсть в активiзацiї дiяльностi в галузi митної справи, а саме: у сферi усунення митних бар'єрiв. У цьому зв'язку, забезпечення можливо бiльш високого рiвня узгодженостi й унiфiкацiї митних систем держав, а також посилення вивчення проблем, що виникають у ходi розвитку i полiпшення митної технiки i митного законодавства, визнавалися актуальними завданнями удосконалення системи мiжнародної торгiвлi[23].

Потрiбно надати бiльшої уваги тому, що одним з ключових напрямкiв у досягненнi однаковостi митних механiзмiв i пiдвищення ефективностi мiжнародного обмiну товарами стало саме усунення розбiжностей мiж нацiональними митними процедурами, а також їх гармонiзацiя та спрощення.

Як пiдсумок роботи в данiй областi стала розробка та пiдписання у 1973 р. основоположного мiжнародно-правового документа у сферi регулювання митних процедур - Мiжнародної конвенцiї про спрощення та гармонiзацiю митних процедур (Конвенцiя Кiото). Таким чином, митнi процедури стали самостiйним предметом мiжнародно-правового регулювання, а направлення їх правової регламентацiї та якiсного перетворення на нацiональному рiвнi отримали чiткi орiєнтири.

Розвиваючись в руслi мiжнародно-правових стандартiв, нацiональнi системи митного регулювання рiзних держав, однак, мають видимої зовнiшньої специфiкою, характер якої часто розкривається при аналiзi митних процедур. Стосовно до об'єкту нашого дослiдження зауважимо, що адмiнiстративнi процедури в рiзних системах митних мають рiзнi назви i далеко не завжди однаково вiдображають правовi особливостi нацiонального митної справи. Так, у Великобританiї закономiрностi загальних адмiнiстративних процедур, покликаних забезпечувати примiщення товарiв пiд митний режим, виявляються на основi аналiзу процедур експорту та iмпорту, в Японiї - процедур експортного та iмпортного очищення[15].з становленням України як незалежної держави, розкрiпаченням економiчної активностi населення та мiграцiйної полiтики особливого значення набуло забезпечення її економiчної самостiйностi. Невiд’ємним елементом економiчної стабiльностi будь-якої держави є ефективно дiюча митна система.

В результатi виходу України з Радянського Союзу у прикордонних регiонах (переважно на базi органiв внутрiшнiх справ) було сформовано митнi пости. Митницi на захiдному та пiвденному контролi та в мiжнародних аеропортах набули нового статусу. Водночас почалося формування митного законодавства.

В статусi суверенної держави Україна потребувала розроблення власної митної полiтики й митного законодавства. Вже в першi мiсяцi незалежностi в короткий термiн було розроблено та прийнято Митний кодекс України» вiд 12 грудня 1991 р. та Закон України «Про єдиний митний тариф» 5 лютого 1992 р. Разом iз тим було визначено та закрiплено основи вiтчизняної митної справи та визначено завдання митних органiв. При розробцi та прийняттi правових норм було враховане iснуючi мiжнароднi пiдходи та правила ведення митної справи i митної полiтики. Отже, саме з моменту набуття незалежностi, розвиток митної справи в Українi розвивається у напрямi гармонiзацiї i унiфiкацiї iз загальноприйнятими мiжнародними нормами та стандартами.

Проведений аналiз вiтчизняного законодавства, мiжнародно-правових актiв, а також значної кiлькостi зарубiжних джерел демонструє те, що саме сутнiсть митної полiтики країни визначається впливом об'єктивних та суб'єктивних факторiв, що обумовлюють вiдповiдну стратегiю державного розвитку. Так, засоби фiскальної, регулятивної, захисної функцiй митної полiтики закрiплено вiдповiдними нормами законодавства. Вони носять обов'язковий характер й забезпечуються примусовою силою держави[17].

Отже, Митний кодекс України 1991 р. став першим митним законом за часiв незалежностi. Даний правовий акт регулював суспiльнi вiдносини в галузi митної справи на етапi становлення ринкових вiдносин та скасування монополiї зовнiшньої торгiвлi.

Саме в цi часи, одним з перших завдань, що постали перед Українською митницею, було створення мережi власних пунктiв пропуску, а також пiдготовка нормативно-правової бази. На початковому етапi розвитку власної митної системи було прийняте Закони України: «Про зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть» 16 квiтня 1991 р., «Про митну справу в Українi» 15 червня 1991 р., Митний кодекс України 12 грудня 1991 р., «Про єдиний митний тариф» 5 лютого 1992 р., «Про внесення змiн i доповнень до деяких законодавчих актiв України з митних питань» 28 сiчня 1994 р. та iншi нормативнi акти, яки стали правовою базою органiзацiї та розвитку вiтчизняної митної справи.

Закон «Про митну справу в Українi» визначив правовi основи органiзацiї митної справи та здiйснення митних процедур. Йому належала поважна роль у розвитку митного законодавства нашої держави. Було зроблено поштовх до прийняття на його основi цiлої низки нормативно-правових актiв з регулювання митної дiяльностi. Даний був актуальним аж до прийняття у липнi 2002 року Нового Митного кодексу України.

На даному етапi розвитку митної справи було також прийнято такi основнi нормативнi акти як: наказ ДМКУ 10.04.1992 р. «Про створення митних установ», Положення про провадження у справах про порушення митних правил, затверджене наказом ДМКУ 3205 4.11.1992 р.; наказ ДМКУ №73 19.03.1993 р. «Про прикордонно-митний контроль на державному кордонi України» та iн.

Вищеприведеними документами було визначено головнi напрямки щодо органiзацiї та розвитку митної служби, зокрема, у сферi порушення митних правил. Також було розроблено заходи здiйснення внутрiшнього i прикордонного митного контролю.

З 1994 р. розпочався другий етап розвитку митної системи. Даний етап характеризується подальшим розвитком мережi митних органiв, а також удосконаленням їх органiзацiйної структури й апарату управлiння. Цьому етапу притаманним є створенням об'єктiв митної iнфраструктури, що забезпечує перебудову органiзацiї та провадження митної справи на основi митного законодавства. В цей перiод були прийнятi: Постанова КМУ №465 8.07.1994 р. «Про створення територiальних митних управлiнь», наказ ДМКУ №198 6.05.1995 р. «Положення про зону митного контролю». В 1994 р. у Києвi створено Центральну митну лабораторiю.

Починаючи iз 29 листопада 1996 роцi в країнi вiдбулася реорганiзацiя структури митної системи України згiдно з Указом Президента України 29.11.1996 р. №1145/96 «Про Державну митну службу України». З метою вдосконалення органiзацiйної структури митної системи, посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, змiцнення виконавської дисциплiни спiвпрацiвникiв митної системи на основi Державного митного комiтету України було утворено Державну митну службу України. Наведений Указ визначив основнi завдання Держмитслужби України. Зокрема, були створенi спецiалiзованi митнi установи, вiддiлення боротьби з контрабандою i порушеннями митного законодавства, вiддiли митних тарифiв i митної вартостi, вiддiли контролю за доставкою товарiв, служба митної варти. На виконання Указу Президента було створено Нацiональну систему пiдготовки, перепiдготовки та пiдвищення квалiфiкацiї фахiвцiв митної справи у складi Академiї митної служби України i центри пiдвищення квалiфiкацiї й перепiдготовки кадрiв у мiстах Києвi та Хмельницькому, а також Центральну енергетичну митницю. Пiзнiше була створена Оперативна митниця.

Вiдповiдно до «Положення про Державну митну службу України», яке було затверджено Указом Президента України 24 серпня 2000 р. (№1022/2000) зазначалось, що Держмитслужба України є центральним органом виконавчої влади iз спецiальним статусом, який забезпечує реалiзацiю державної полiтики у сферi митної справи. Держмитслужба України має на метi розв'язання покладених на неї завдань безпосередньо i через iншi пiдпорядкованi пiдсистеми, до складу яких входять: регiональнi митницi, митницi, митнi пости, митнi лабораторiї та пiдвiдомчi пiдсистеми - митнi навчальнi заклади, обчислювальнi центри, науково-дослiднi заклади.

Отже, за роки незалежностi правового регулювання отримали вiдносини, що були безпосередньо пов’язанi з органiзацiєю митної справи, а також перемiщенням товарiв i транспортних засобiв, органiзацiєю митного контролю, митним оформленням, стягуванням мита та митних зборiв, здiйсненням адмiнiстративних правопорушень у сферi митної справи, здiйсненням боротьби з контрабандою.

Потрiбно зазначити, що процес еволюцiї митного законодавства визначався вiдомчими нормативно-правовими актами. Перший МК України (а потiм i всi наступнi митнi кодекси) мав значну кiлькiсть вiдсильних норм (до актiв Кабiнету Мiнiстрiв України та до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалiзацiю державної полiтики у сферi державної митної служби). Самими актами Кабiнету Мiнiстрiв та ДМК України впорядковувалась процедура митного оформлення. Часто це були технiчнi норми, якi визначали митнi процедури залежно вiд категорiї товарiв, видiв транспорту, митних режимiв, заходiв нетарифного регулювання, осiб, якi їх перемiщують.

Отже, митна справа була започаткована як елемент зовнiшньої полiтики України та зовнiшньоекономiчної дiяльностi. В наш час вона є необхiдним елементом перемiщення осiб, транспортних засобiв предметiв та особливо товарiв через кордон й виступає як засiб встановлення порядку та органiзацiї перемiщення через митну територiю України товарiв i предметiв, обкладення їх митом, оформлення, здiйснення контролю та iнших заходiв по реалiзацiї митної полiтики. При здiйсненнi митної справи Україна дотримується визнаних у мiжнароднiй практицi системи класифiкацiї та кодифiкацiї товарiв, єдиної форми декларування експорту та iмпорту товарiв, стандартiв митної iнформацiї та iнших загальноприйнятих у мiжнароднiй практицi норм та стандартiв.