Различные подходы к квалификации конфликтов немеждународного характера

 

Принято считать, что толкование как процесс выяснения содержания нормы, ее целей, юридических характеристик неразрывно связано с применением[102]. Еще около полувека назад С.Б. Крылов отмечал, что сложившееся в течение столетий "право войны" подвергается радикальным изменениям[103]. За последующие годы терминология, определяющая формы вооруженной борьбы между государствами, и особенно внутри государств, обогатилась разнообразными понятиями. Юристы исследуют проблемы вооруженной борьбы с целью определить содержание терминов "международный вооруженный конфликт" и "немеждународный вооруженный конфликт" и в связи с этим установить объем юридических норм, которые должны применяться воюющими сторонами в вооруженном конфликте.

В связи с рассматриваемой проблемой защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера определенный теоретический интерес также представляют международно-правовой анализ и соотношение понятий "состояние войны", "гражданская война", "восставшая сторона"[104]. Наряду с такой формой внутригосударственного вооруженного конфликта, как "гражданская война", в доктрине международного права нередко можно встретить и понятия "мятеж", "восстание"[105]. По мнению В.Е. Насиновского, классификацию локальных войн составляют межэтнические, межконфессиональные конфликты, гражданские и сепаратные войны и т.д.[106]. Ю.В. Северинчик считает, что общая категория вооруженных конфликтов немеждународного характера должна включать в себя все упомянутые формы вооруженной борьбы [107].

В практике Экономического и социального совета ООН последних лет выделяются понятия "вертикальный конфликт" (между правительством и местными сепаратистскими группировками) и "горизонтальный конфликт" (между религиозными и этническими группами)[108]. Таким образом, можно сделать вывод о том, что на протяжении развития международного права, исследующего проблемы войны, терминология, определяющая вооруженное противостояние в государстве, изменялась.

Первые международно-правовые акты, закрепляющие нормы права вооруженных конфликтов, содержат лишь один термин - "война". Гаагские конвенции 1907 г. говорят о применении норм права "в случае войны". Словосочетание "международный вооруженный конфликт" как юридическое понятие впервые упоминается в ст. 3 Женевских конвенций 1949 г. С 50-х гг. XX в. этот термин стал употребляться чаще, чем "война".

В то же время ученые отмечают, что после принятия Женевских конвенций 1949 г. понятие "вооруженный конфликт" настолько видоизменилось, что уже не имеет той точности, которой оно обладало во время его разработки и принятия[109]. Споры вокруг данных терминологических аспектов на доктринальном уровне продолжаются до сих пор. Важность выработки единообразного подхода к разрешению проблемы обусловлена сложностью квалификации действий вооруженных сил, национально-освободительных движений, а также действий сторон в так называемом интернационализированном внутреннем вооруженном конфликте. Грань между войной и вооруженным конфликтом в целом весьма условна.

В чем же видится различие понятий "война" и "вооруженный конфликт"?

Учеными замечено, что понятие "война", как это вытекает из международно-правовых актов, употребляется при вооруженном столкновении между двумя или несколькими суверенными государствами. В случае борьбы нации или народа за свою независимость используется понятие "вооруженный конфликт"[110]. Первоначально национально-освободительные войны считались внутренним вооруженным конфликтом, но постепенно стал очевиден их международный характер[111].

Этот тезис подтверждается исследованиями ученых. Так, испанский юрист Ф. О'Валле отмечает, что "с точки зрения международного права понятие "война" может употребляться единственно к вооруженной борьбе между членами международного сообщества; все остальные столкновения могут быть названы "вооруженным конфликтом", "военным вмешательством"[112]. Ф. Бербер в зависимости от статуса сторон, участвующих в войне, делит войны на межгосударственные и внутригосударственные[113].

Предполагается, что любая война - это прежде всего вооруженный социальный конфликт. Но не всякий вооруженный конфликт можно назвать войной. Война обладает рядом признаков, не присущих вооруженным конфликтам [114]. Она ведет к качественному изменению состояния общества. Многие государственные институты начинают выполнять специфические функции, порожденные войной. Вся жизнь и быт общества, его экономика перестраиваются, усиливаются централизация власти, концентрация материальных и духовных сил страны в целях обеспечения победы.

При вооруженном конфликте обычно преследуются более ограниченные, чем в войне, политические цели, которые не требуют кардинальной перестройки всего государственного механизма, общество в целом не переходит в особое состояние войны. Вооруженный конфликт не содержит всех признаков, присущих войне как особому состоянию общества[115]. В наши дни с подобным убеждением сложно согласиться, так как в ситуации внутреннего вооруженного конфликта также имеет место социальный конфликт, а в случае войны присутствуют политические цели. По мнению французского исследователя Ж.-М. Байа, право вооруженных конфликтов - это прагматичное, простое право, учитывающее состояние реального мира, сохраняющее насилие и пытающееся фиксировать его границы[116].

С.А. Егоров указывает, что в современном международном праве различают два основных вида вооруженных конфликтов: международный вооруженный конфликт и немеждународный вооруженный конфликт. Особую категорию с правовой точки зрения составляют интернационализированные внутригосударственные конфликты[117].

Какие же признаки характерны для понятия "вооруженный конфликт немеждународного характера"?

В настоящее время понятие "немеждународный вооруженный конфликт", а также критерии, характеризующие его, закреплены в Дополнительном протоколе II 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. Как отмечает профессор О.И. Тиунов, действующие международно-правовые нормы определяют вооруженный конфликт немеждународного характера как конфликт, происходящий на территории одной из договаривающихся сторон, между ее вооруженными силами и вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами антиправительственного характера, если указанные антиправительственные силы и группы находятся под ответственным командованием и осуществляют такой контроль над частью территории государства, который позволяет им проводить непрерывные и согласованные военные действия и применять Протокол II 1977 г.[118].

Право вооруженных конфликтов ограничено только сферой применения вооруженной силы (и последствиями, связанными с ее применением). Это значит, что вооруженное насилие составляет специфический признак сущности вооруженного конфликта, без которого понятие "вооруженный конфликт" теряет свою специфику.

Выражение "вооруженный конфликт" дает разъяснение некоторым существенным критериям, например наличию открытых военных действий между более или менее организованными вооруженными силами (ч. 1 ст. 1 Протокола II 1977 г.). В то же время в ситуации, когда вооруженные силы или полиция используются правительством с целью восстановления правопорядка при возникновении в государстве внутреннего беспорядка и напряженности, характеризуемых отдельными или спорадическими актами насилия (ч. 2 ст. 1 Протокола II), нормы права вооруженных конфликтов не применяются, несмотря на использование вооруженных сил такой стороной, как правительство. Все это ограничивает сферу применения Протокола II 1977 г.: он должен использоваться только во время конфликтов определенной степени интенсивности.

Основное отличие немеждународного вооруженного конфликта состоит в том, что один из международно-правовых принципов невмешательства во внутренние дела других государств здесь проявляется с особой значимостью. В соответствии с нормами современного международного права ни одно государство не должно ни прямо, ни косвенно вмешиваться по какой бы то ни было причине во внутренний вооруженный конфликт, происходящий на территории какого-либо государства. В некоторых ситуациях именно объективная и уравновешенная позиция стран, не втянутых в вооруженный конфликт, будет способствовать нормализации международного мнения. Как отмечает О.И. Тиунов, нейтралитет является объективным фактором, способствующим укреплению мира [119].

В связи с этим имеется достаточное основание выделить вооруженный конфликт немеждународного характера в качестве самостоятельного вида вооруженного конфликта.

Ссылаясь на положения Протокола II 1977 г., можно определить следующие критерии, характеризующие немеждународный вооруженный конфликт, отличающие его от международного вооруженного конфликта:

1) наличие враждебных организованных действий между противоборствующими силами. Данный критерий основан на положении ст. 3 Женевских конвенций 1949 г., его признаком являются политические цели противоборствующих сил. Немеждународный вооруженный конфликт отличается от международного характерным юридическим статусом противостоящих сторон: участники конфликта - не суверенные государства, а вооруженная группировка одного государства, вступившая в конфликт с правительством на своей территории. В международном вооруженном конфликте обе воюющие стороны являются субъектами международного права, в то время как в гражданской войне суверенное государство - это только одна воюющая сторона. Как следует из практики, возникают ситуации вооруженных конфликтов, когда две вооруженные группировки сражаются друг с другом без вмешательства вооруженных сил существующего правительства (если законное правительство перестало существовать или оно слишком слабо, чтобы вмешаться в такую ситуацию) [120];

2) применение оружия. Предполагается, что во враждебных действиях должны участвовать "вооруженные силы", включая и полицейские части, которые использует правительство; повстанцы также применяют оружие;

3) коллективный характер выступлений. Любые анархистские, бандитские выступления против правительства, случаи нарушения внутреннего порядка, действия, влекущие возникновение обстановки внутренней напряженности, такие как беспорядки, не могут быть отнесены к категории немеждународного вооруженного конфликта;

4) минимум организации. Это требование в основном относится к повстанцам, которые должны иметь признанное ими и эффективно действующее на определенной территории государства руководство, ответственное за поведение повстанческих сил. Если повстанцы еще не создали своих вооруженных сил, то сражающиеся на их стороне лица должны быть организованы в группы. Отмечается, что существование подобных структур не обязательно означает наличие иерархической системы военной организации, подобной регулярным вооруженным силам[121]. Необходимо планировать и осуществлять непрерывные и согласованные военные действия, с одной стороны, а с другой - устанавливать дисциплину именем фактической власти;

5) определенная продолжительность конфликта. Принято считать, что отдельные спорадические выступления малоорганизованной группы не могут квалифицироваться как вооруженный конфликт. Кроме того, конфликт должен быть непрерывным;

6) контроль над частью территории государства. Это один из определяющих критериев. Повстанцы действуют на части территории соответствующего государства, осуществляют над ней свой контроль, позволяющий им организовывать и проводить непрерывные и согласованные военные действия и применять Протокол II 1977 г., например ухаживать за ранеными и больными или задерживать пленных и соответствующим образом обращаться с ними, как это предусмотрено в ст. 4 ("Основные гарантии") и в ст. 5 ("Лица, свобода которых ограничена") данного документа.

Иногда контроль над территорией бывает относительным. Например, когда городские центры остаются в руках правительства, а сельская местность не подчиняется его власти. Руководство повстанцев может издавать свои административные приказы, которые не являются актами официальных властей, образовывать военные трибуналы, чтобы судить за преступления своих солдат. Вместе с тем власти повстанцев должны уважать гражданское и уголовное законодательство на занятых ими территориях, разрешать работу общих судов[122].

Некоторые характерные черты, свойственные международному вооруженному конфликту, становятся неотъемлемой принадлежностью внутреннего вооруженного конфликта, что подразумевает привлечение к настоящему комментарию положений Протокола I 1977 г. Такое понятие, как "демилитаризованная зона", используемое в процессе регулирования международного вооруженного конфликта (в соответствии с Протоколом I), может быть применено с учетом некоторых модификаций в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера. Подобные территории обозначаются как "санитарный кордон", "голубой коридор", "зона безопасности" и др.

Анализируя такой важный компонент регулирования вооруженного конфликта с целью защиты его жертв, как проведение миротворческих операций под эгидой ООН, В.Е. Насиновский отмечает, что основная цель международных миротворческих акций - это стабилизация обстановки и создание условий для прекращения огня[123]. Смысл этих действий состоит также в том, чтобы создать своего рода "санитарный кордон", устанавливаемый в целях предотвращения кровопролития и удержания противников на расстоянии друг от друга в течение всего времени, отведенного для процедуры мирного урегулирования[124]. Такие зоны безопасности были установлены на юго-западе страны в процессе проведенной по решению Совета Безопасности ООН миротворческой операции в Руанде в июне 1994 г.[125]. О необходимости создания в Сараево демилитаризованной зоны указывалось в Докладе Генерального секретаря ООН о Международной конференции по бывшей Югославии 11 ноября 1992 г.[126]. В Докладе Генерального секретаря ООН о деятельности Международной конференции по бывшей Югославии 2 февраля 1993 г. отмечалась эффективность действия принципа "голубого коридора" в Сараево в целях "свободного передвижения людей в контексте конституционных принципов". Эта своего рода демилитаризованная зона была введена для предоставления сторонам возможности безопасного и непрерывного передвижения, защиты персонала и материальных средств и т.д.[127]. Таким образом, признаки, приобретенные внутренними вооруженными конфликтами в конце XX в., позволяют говорить о недостаточности рамок Протокола II 1977 г. для решения задач, связанных с проблемой защиты жертв вооруженных конфликтов и их урегулирования в целом. Примером такого рода новаций в ситуации внутреннего вооруженного конфликта высокой степени интенсивности является необходимость создания демилитаризованной зоны.

Возвращаясь к вопросу признания оппозиционных государственной власти сил, следует подчеркнуть, что ситуация осложняется и неизбежно приводит к увеличению численности человеческих жертв, когда власти повстанцев, признанные "воюющей стороной", вступают в правовые отношения с третьими государствами. Они, как правило, стремятся к союзу со всеми силами, выступающими против законного правительства. Возникает сложная проблема, касающаяся юридической квалификации вооруженного конфликта, в тех случаях, когда третье государство оказывает помощь повстанцам либо, наоборот, законному правительству. Иногда допускается признание повстанцев со стороны ООН. В качестве подобного примера можно назвать случай признания оппозиционных сил Республики Гвинея-Бисау в 1973 г.[128].

Для квалификации вооруженного конфликта также имеет значение объем признания со стороны третьего государства (если оппозиция признается "воюющей стороной", то ей оказывается помощь). Внутренний конфликт в подобном случае перерастает в международный вооруженный конфликт, в котором действуют все нормы права вооруженного конфликта международного характера. Если же третье государство оказывает помощь центральному правительству, то конфликт в принципе не перерастает в международный.

Ю.Е. Чехарин отмечает случаи перерастания внутреннего вооруженного конфликта в международный, когда третьи государства сами ищут контактов с оппозицией и помогают с целью прямого или косвенного вмешательства[129]. Документы ООН служат комментарием подобной ситуации. Так, в письме председателя Комитета Совета Безопасности, учрежденного Резолюцией 1343 (2001) по Либерии, отмечается: "Регион наводнен оружием, а ряд стран, как это было подтверждено, участвуют в нарушении санкций, поставляя оружие в Либерию, также занимаются поставкой оружия и в соседние страны, включая охваченный конфликтом Кот-д'Ивуар. Группа располагает документами, свидетельствующими об оказании Гвинеей поддержки боевикам в Либерии"[130].

Все это подтверждает многоаспектность исследуемого правового понятия "внутренний вооруженный конфликт". В целом же необходимо более четкое определение той грани (суммы юридических фактов), за которой вооруженный конфликт немеждународного характера приобретает качество международного вооруженного конфликта.

Диалектика общественных отношений свидетельствует о нарастающей их усложненности. Более десяти лет назад ученые не могли предвидеть ситуаций внутреннего вооруженного конфликта с последующим распадом государств. Как подчеркивает профессор И.И. Лукашук, государства являются довольно устойчивыми образованиями. Тем не менее в их судьбе бывают перемены[131]. Мировое сообщество отстаивает территориальную целостность и суверенитет государств, а ООН призвана поддерживать единство своих членов. Дезинтеграция государств в современную эпоху - явление редкое (хотя распад СССР, Югославии, Чехословакии противоречит этому утверждению). С.А. Егоров указывает, что не внутренние вооруженные конфликты приводят к распаду государств, а вмешательство извне[132]. Таким образом, вопросы урегулирования внутренних вооруженных конфликтов требуют взвешенного подхода к определению характера вооруженного противостояния. Самым сложным из них является проблема правомерности вмешательства третьих сторон.

Следует констатировать наличие в праве вооруженных конфликтов отдельной категории вооруженного конфликта немеждународного характера - интернационализированного внутреннего вооруженного конфликта, который становится весьма частым политико-правовым явлением системы международных отношений последних десятилетий. К его отличительной особенности относится наличие двух ясно выраженных взаимосвязанных аспектов - внутригосударственного и международного. Примеры Сомали, Эфиопии, Руанды демонстрируют опасность интернационализации гражданских войн и, как следствие, перерастания их в международный конфликт.

М.М. Лебедева подчеркивает возросшую взаимосвязь государств, вследствие которой любая гражданская война в состоянии затронуть интересы других государств, и, напротив, поведение других государств может повлиять на ход и результаты гражданской войны, даже если при этом не происходит интервенции[133].

В подобных случаях возникают сложности юридического обоснования неправомерности действий третьих стран. По мнению Ю.В. Северинчика, при интернационализированном вооруженном конфликте отношения третьих государств к ситуации вооруженной борьбы в конкретном государстве можно охарактеризовать тремя позициями: 1) государства обладают дискретной властью в определении "справедливой стороны" в конфликте, в оказании помощи этой стороне; 2) государства вправе оказать помощь лишь правительству, а не восставшей стороне; 3) государства должны быть нейтральными в отношении к обоим участникам конфликта[134]. Безусловно, в целях урегулирования конфликта следует предпочесть третью ситуацию. Помощь одной или другой стороне может создать условия для эскалации и интернационализации внутреннего конфликта.

Формулировка, предлагаемая С.В. Бухминым, для определения понятия интернационализированного вооруженного конфликта как "военных действий между организованными группами, происходящих на территории какого-либо государства, с участием в конфликте вооруженных сил третьей иностранной стороны"[135] не может быть признана удовлетворительной с правовой точки зрения по ряду причин. Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Протокола II 1977 г. военные действия (для признания имеющих место событий внутренним вооруженным конфликтом немеждународного характера) должны вестись, с одной стороны, вооруженными силами самого государства, с другой - противостоящими им одной или несколькими вооруженными группировками (в доктрине МККК, как уже отмечалось, допускаются случаи противостояния двух группировок, без участия государственных сил, но это исключительная ситуация[136]), отвечающими требованиям ч. 1 ст. 1 Протокола II 1977 г. Во-вторых, следует уяснить, что подразумевается под понятием участия третьей иностранной стороны[137]. Если речь идет о государстве, то вмешательство может быть расценено как интервенция. Если под третьей иностранной стороной понимать участие международной организации (ООН, ОБСЕ, НАТО), то такая сторона является интернациональной (международной).

Вместе с тем стоит согласиться с С.В. Бухминым в том, что необходимо выработать четкое определение понятия "интернационализированный вооруженный конфликт" [138], учитывая при этом, что под интернационализацией следует понимать ситуацию, при которой, помимо предусмотренных ч. ч. 1, 2 ст. 18 Протокола II 1977 г., с согласия высокой договаривающейся стороны (государства) для оказания помощи жертвам вооруженного конфликта привлекается не только МККК, но и другие подразумеваемые, действующие исключительно беспристрастно и с гуманитарными целями международные организации (ООН, ОБСЕ, ОАГ, ЛАГ, СНГ). Для ведения переговоров о прекращении огня (перемирии) с согласия противоборствующих сторон могут быть привлечены также соседние государства (при сохранении ими статуса нейтральности). Причиной таких вынужденных мер является достижение высокой степени интенсивности и масштабности внутреннего вооруженного противостояния (с угрозой выхода конфликта за пределы государственных границ государства). При этом появляется реальность вовлечения в имеющий место внутренний вооруженный конфликт соседних государств, что даст основание констатировать стадию перехода в международный вооруженный конфликт.

Вышеуказанное свидетельствует о том, что не следует обобщать понятия "интернационализация внутреннего вооруженного конфликта" и "международный вооруженный конфликт". Подвергшиеся интернационализации внутригосударственные вооруженные конфликты ставят перед правом вооруженных конфликтов сложные вопросы. Возникают проблемы применения норм права в таких конфликтах.

Ни Гаагские 1907 г., ни Женевские 1949 г. конвенции не содержат каких-либо положений относительно интернационализированных конфликтов немеждународного характера. Данное явление осталось без внимания и в Дополнительных протоколах 1977 г. Вследствие этого правовая квалификация таких вооруженных конфликтов вынуждена основываться главным образом на практике государств и доктрине международного права.

Установленное в ст. 1 Протокола II 1977 г. приемлемое для всех государств понятие "вооруженные конфликты немеждународного характера", а также позиции, которым должна соответствовать повстанческая сторона в контексте понятия документа (а именно: наличие у вооруженных сил повстанцев ответственного командования; их способность контролировать часть территории соответствующего государства и осуществлять непрерывные и согласованные военные действия, а также применять положения указанного Протокола II), позволяют отличать разновидности вооруженной борьбы, подпадающие под действие норм, регламентирующих поведение участников немеждународных вооруженных конфликтов, от любой другой ситуации. Одновременно эти критерии способствуют выведению данного вида конфликтов из-под дискреционной власти правительств государств и тем самым принуждают их к выполнению соответствующих норм права вооруженных конфликтов.

В связи с возникновением на территории бывших СССР и Социалистической Федеративной Республики Югославии (СФРЮ) ряда внутригосударственных вооруженных конфликтов научный и практический интерес к политико-правовым аспектам такого рода кризисных ситуаций значительно возрос как в России, так и за рубежом. При этом особенно актуальными и полемичными являются вопросы, связанные со сферой действия и эффективностью таких международно-правовых принципов, как невмешательство во внутренние дела государств, равноправие и самоопределение народов, территориальная целостность государств.

 

Вопросы для самопроверки

1. Как соотносятся термины «война» и «вооружённый конфликт»?
2. Можно ли считать термин «вооружённый конфликт немеждународного характера» равнозначным термину «гражданская война»?
3. Каково действие принципа невмешательства во внутренние дела государств на вооруженные конфликты немеждународного характера?
4. Как можно квалифицировать содержание термина «интервенция» в международном гуманитарном праве?
5.  Укажите признаки интернационализированного вооруженного конфликта.

 

Контрольные задания:

1.В марте 2011 года в Сирии началась гражданская война между Правительством Башара Асада и различными оппозиционными группировками. В ноябре 2012 года была сформирована Национальная коалиция сирийских революционных и оппозиционных сил. Квалифицируйте конфликт в Сирии с точки зрения международного гуманитарного права. Изменилась ли квалификация конфликта, когда некоторые государства (США, Франция и др.) признали Национальную коалицию Сирии?

2. В мае 1992 года в городе Лос-Анджелес (США) произошли массовые столкновения чернокожих жителей города с полицией, количество погибших превысило 50 человек. В городе был уничтожен ряд правительственных зданий, в том числе штаб-квартира полиции. Квалифицируйте ситуацию с точки зрения международного гуманитарного права. Можно ли считать такие события вооружённым конфликтом немеждународного характера?