Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с легализацией преступных доходов

 

В современном мире легализация преступных доходов не ограничивается какой-либо одной территорией или сферой экономики. Незаконные финансовые операции совершаются в банковской и внешнеэкономической сферах, на рынке ценных бумаг, потребительском рынке. Стоит государству усилить борьбу с отмыванием, как преступные капиталы перемещаются в иные отрасли экономики, выводятся за рубеж, скрыто распространяясь и угрожая основам правопорядка. По оценкам Росфинмониторинга, в России ежегодно легализуется порядка 2 трлн руб., при этом порядка 1 трлн руб. выводится за рубеж[282].

В этих условиях достижение высоких результатов в борьбе с легализацией преступных доходов становится возможным только посредством согласованных действий различных правоохранительных органов, органов государственного контроля, постоянного обмена информацией о состоянии легализации преступных доходов, изменении структуры, динамики незаконных финансовых операций и сделок.

Решению задач разработки и реализации совместных мероприятий по борьбе с легализацией преступных доходов способствует координация прокуратурой Российской Федерации деятельности правоохранительных органов, что нашло отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В соответствии с п. 1.11 данного приказа наиболее актуальные проблемы организации работы по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов следует рассматривать на координационных и межведомственных совещаниях, особое внимание уделять вопросам эффективного взаимодействия между правоохранительными органами, Росфинмониторингом и иными государственными органами.

Важна роль прокуратуры Российской Федерации и в обеспечении информационного обмена между правоохранительными и иными государственными органами в целях борьбы с отмыванием преступных доходов. Так, согласно п. 14 совместного приказа Генерального прокурора Российской Федерации, МВД России, Росфинмониторинга, ФНС России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, СК России, Банка России от 12 марта 2014 г. № 105/136/50//ММ-7-2/117//131/98/447/12/ОД-121 «Об утверждении Регламента информационного взаимодействия Банка России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правоохранительных и иных федеральных государственных органов Российской Федерации при выявлении и пресечении незаконных финансовых операций кредитных организаций и их клиентов»[283] Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет координацию информационного взаимодействия при выявлении и пресечении незаконных финансовых операций кредитных организаций и их клиентов.

Пристальное внимание вопросам координации, в том числе в целях борьбы с легализацией преступных доходов, также уделено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности». Согласно требованиям приказа прокурорам в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов следует уделять первоочередное внимание совершенствованию форм ее реализации с учетом реального состояния преступности.

Координационная деятельность в целях борьбы с легализацией преступных доходов осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, межрегиональном, региональном и местном. В то же время, учитывая, что, как правило, субъекты взаимодействия в рассматриваемой сфере находятся на уровне субъектов Российской Федерации или федеральных округов, большинство координационных мероприятий проводится на межрегиональном или региональном уровнях.

Участниками координационной деятельности в рассматриваемой сфере являются руководители правоохранительных органов, осуществляющих выявление или расследование легализации преступных доходов, к которым относятся Следственный комитет Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФССП России, а также руководители органов государственного контроля в сфере противодействия «отмыванию»: Росфинмониторинг, Банк России, Роскомнадзор.

Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с легализацией преступных доходов необходимо отличать от осуществления Росфинмониторингом координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. В целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и Банка России создана межведомственная комиссия, которая является постоянно действующим координационным органом и организует взаимодействие с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями[284]. Председателем комиссии по должности является руководитель Росфинмониторинга.

Различия координационной деятельности прокуратуры Российской Федерации и Росфинмониторинга заключаются в правовом регулировании, составе участников, целях и формах координации. Правовой основой координации деятельности правоохранительных органовпо борьбе с преступностью являются Закон о прокуратуре и Положение о координации.

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре осуществление координации деятельности по борьбе с преступностью относится к компетенции Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Прокуратурой осуществляется координация деятельности правоохранительных органов, руководители которых являются членами координационного совещания. Участниками координации Росфинмониторинга в свою очередь являются не только правоохранительные, но и иные федеральные органы исполнительной власти, а также Банк России, которые пользуются равными правами в составе межведомственной комиссии. Кроме того, членами указанной комиссии могут быть не только руководители государственных органов, как в случае с прокурорской координацией, но и руководители структурных подразделений, а также их заместители.

Основной целью координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с легализацией преступных доходов является повышение эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Целью координации, осуществляемой Росфинмониторингом, является обеспечение согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Соответственно и перечень форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью значительно шире перечня форм координации, осуществляемой Росфинмониторингом. В частности, в полномочия членов межведомственной комиссии не входят совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению.

Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов во взаимодействии с иными государственными органами позволяет выявить и принять меры к устранению недостатков в выявлении, расследовании, предупреждении легализации преступных доходов, организации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов.

На результативность борьбы с легализацией преступных доходов значительное влияние оказывает качество расследования, которое в ряде случаев остается низким. Зачастую преступления данного вида учитываются правоохранительными органами необоснованно, как «отмывание» квалифицируются сделки с имуществом без цели придания правомерности обладанию преступными доходами, нередко доводы обвинения в легализации преступных доходов носят предположительный характер, отсутствуют доказательства преступного происхождения имущества обвиняемого. Несмотря на распространенность практики криминального вывоза капитала следователи не всегда обращаются к зарубежным государствам за правовой помощью с целью установления и ареста денежных средств, полученных преступным путем.

Указанные недостатки наряду с допускаемой волокитой, нарушениями норм уголовно-процессуального законодательства зачастую приводят к несоблюдению разумного срока уголовного судопроизводства. В результате допущенных в процессе расследования нарушений закона прокуроры отказываются от обвинения, суды оправдывают подсудимых или прекращают уголовные дела в части легализации преступных доходов.

Несмотря на большие возможности выявления легализации преступных доходов средствами оперативно-розыскной деятельности, на практике эти возможности реализуются не полностью, имеются определенные недостатки как по линии оперативного сопровождения следствия, так и по делам оперативного учета, заведенным по инициативе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Например, подразделениями по борьбе с экономической преступностью МВД одной из республик в течение ряда лет не было выявлено ни одного факта легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, добытых преступным путем. Кроме того, за указанный период не заведено ни одного дела оперативного учета по информации о совершении преступлений, предусмотренных ст. 174 и 174.1 УК РФ, практически не осуществлялся анализ состояния экономической преступности.

Негативно на выявление легализации преступных доходов влияют недостатки взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного контроля, которые не всегда обращают внимание на установление признаков легализации преступных доходов в ходе проверок деятельности финансовых организаций. Недостаточным остается уровень взаимодействия правоохранительных органов с Росфинмониторингом. Несмотря на проведение в 2013 г. Росфинмониторингом около 25 тыс. финансовых расследований и почти такого же количества проверок по запросам правоохранительных органов, а также выявление прокурорами свыше 4 тыс. нарушений законов, было зарегистрировано всего лишь 582 случая криминальной легализации.

Нередко это связано с тем, что в правоохранительных органах отсутствует единая практика рассмотрения материалов Росфинмониторинга, в ряде регионов они рассматриваются в порядке ст. 144–145 УПК РФ, в других регионах под предлогом их конфиденциальности передаются для производства оперативно-розыскной деятельности. Так, из 21 материала финансовых расследований, приобщенных к делам оперативного учета, находящихся в производстве УВД одной из областей, в 5 случаях оперативными подразделениями при наличии достаточных оснований для проведения проверок в порядке ст. 144–145 УПК РФ таковые не инициированы.

Выявлению подобных недостатков способствует анализ деятельности правоохранительных органов, проводимый в рамках координационной деятельности. По результатам анализа состояния преступности и правоприменительной практики планируются иные координационные мероприятия. В их число может входить подготовка прокурором проектов нормативных правовых актов, устраняющих законодательные пробелы; проведение координационных и межведомственных совещаний, создание рабочих групп; направление информации в государственные органы, подготовка обзоров, информационных писем, проведение семинаров и т. п.

Результаты обобщения практики борьбы с легализацией преступных доходов используются для подготовки координационных совещаний правоохранительных органов, на которых рассматриваются актуальные проблемы организации работы по противодействию «отмыванию», разрабатываются меры по повышению эффективности взаимодействия в этой сфере. Для участия в координационных совещаниях привлекаются представители государственных органов, осуществляющих контроль исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов, в частности Росфинмониторинга.

На повестке дня координационных совещаний стоят вопросы совершенствования сотрудничества правоохранительных и контролирующих государственных органов в целях противодействия легализации преступных доходов, включающие в себя выработку единых подходов по этому вопросу; развитие ведомственного и вневедомственного контроля деятельности правоохранительных органов по выявлению, пресечению и предупреждению данных преступлений. По итогам координационных совещаний руководителей правоохранительных органов с привлечением Росфинмониторинга на основе анализа деятельности правоохранительных органов вырабатываются рекомендации по совершенствованию методики выявления, расследования, предупреждения «отмывания», в том числе новых его видов.

Например, 27 мая 2014 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялось Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, на котором обсуждались вопросы эффективности мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с невозвратом или незаконным выводом из Российской Федерации денежных средств.

По итогам состоявшегося обсуждения участниками Координационного совещания согласованы организационно-распорядительные меры и законодательные инициативы, направленные на обеспечение результативности деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере. В частности, правоохранительным органам поручено проработать вопрос: о введении уголовной ответственности за умышленное несообщение сотрудниками кредитных организаций о совершении подозрительных операций; об ограничении участия офшорных компаний в реализации государственных программ; о проведении исследования причин вынесения оправдательных приговоров и прекращения уголовного преследования по делам рассматриваемой категории; об ориентировании сотрудников оперативных подразделений на предметную работу по выявлению лиц, причастных к отмыванию преступных доходов и невозврату денежных средств; об активизации использования органами предварительного расследования возможности международных договоров в целях блокирования и ареста активов по анализируемым уголовным делам[285].

Вопросы борьбы с легализацией преступных доходов рассматриваются также на координационных, межведомственных совещаниях руководителей правоохранительных органов, посвященных вопросам борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и т. д.

Опыт работы прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о высокой эффективности деятельности постоянных межведомственных рабочих групп, состоящих из работников прокуратуры, правоохранительных и государственных контролирующих органов. Так, на заседаниях созданных в прокуратурах субъектов Российской Федерации межведомственных рабочих групп по противодействию преступлениям в сфере экономики обсуждаются вопросы улучшения уровня взаимодействия государственных органов в сфере противодействия легализации преступных доходов, выявления и последующей квалификации этих преступлений, проблемы правоприменительной практики, вырабатываются предложения по совершенствованию законодательства, а также анализируются уголовные дела, материалы проверок. Межведомственные рабочие группы участвуют в подготовке информационно-аналитических документов для направления в органы исполнительной и законодательной власти, для доклада председателю координационного совещания, руководителям правоохранительных органов и для рассмотрения их на координационном совещании.

Подобные группы обеспечивают слаженное и последовательное взаимодействие различных государственных органов, способствуют выявлению, пресечению и предупреждению деятельности фирм-однодневок, нарушений закона в кредитно-финансовой сфере, в том числе легализации преступных доходов. Успех межведомственных групп объясняется использованием комплекса средств, включающих прокурорский надзор, государственный контроль, оперативно-розыскную деятельность и расследование преступлений.

Прокурорами практикуется также проведение межведомственных семинаров, посвященных надзору за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Следует отметить, что недостатки координации деятельности правоохранительных органов оказывают существенное негативное воздействие на состояние борьбы с легализацией преступных доходов. Так, эксперты ФАТФ в своем отчете о России указали, что на практике, а особенно в субъектах Российской Федерации, органы, проводящие расследование, не только не сотрудничают с органами прокуратуры, но также не информируют их должным образом[286]. В ряде регионов заседания координационных совещаний по вопросам борьбы с легализацией преступных доходов не проводятся с учетом использования других форм межведомственного взаимодействия. Не всегда к участию в координационных совещаниях привлекаются представители всех органов государственного контроля в рассматриваемой сфере.

Между тем именно координация деятельности правоохранительных органов с участием представителей Росфинмониторинга является оптимальным механизмом укрепления взаимодействия правоохранительных органов и Росфинмониторинга, в частности в вопросах оформления, передачи и рассмотрения материалов финансовой разведки. Негативная практика передачи материалов Росфинмониторинга исключительно для производства оперативно-розыскной деятельности противоречит нормам Федерального закона от 07 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», УПК РФ и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Конфиденциальность материалов Росфинмониторинга не означает, что на них распространяется режим именно государственной тайны, характерный для оперативно-розыскной деятельности. Информация остается конфиденциальной и в других правоохранительных органах. В соответствии со ст. 161 УПК РФ данные предварительного следствия не подлежат разглашению. Закон о прокуратуре также обеспечивает конфиденциальность прокурорской деятельности: согласно п. 3 ст. 5 данного закона никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, уполномоченный орган направляет соответствующие информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией. Закон не содержит ограничений рассмотрения материалов Росфинмониторинга по кругу правоохранительных органов и виду правоохранительной деятельности.

Оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» проводятся при наличии сведений о признаках противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В то же время направляемые Росфинмониторингом материалы, подготовленные по запросам правоохранительных органов, помимо признаков «отмывания» могут содержать и признаки предикатных преступлений, что требует уголовно-процессуальной оценки. На практике такие материалы способствуют выявлению незаконной банковской деятельности, хищений, коррупции.

В целях совершенствования взаимодействия правоохранительных органов и Росфинмониторинга решением координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации может быть установлен порядок, в соответствии с которым материалы Росфинмониторинга с признаками предикатного преступления и легализации преступных доходов рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. В случаях, если в материалах Росфинмониторинга содержатся сведения о сделках и финансовых операциях, имеющих признаки легализации преступных доходов, однако нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, материал направляется для производства оперативно-розыскной деятельности.