2020-04-20
1904
Очевидно, что вопросы совершенствования организационных структур координации, использования наиболее эффективных направлений и форм координационной деятельности в условиях планируемого сокращения численности правоохранительных органов и их финансирования выступают на передний план.
Аналогичной позиции придерживается В. П. Рябцев. По его мнению, в современных условиях сложной криминогенной обстановки в стране усилия правоохранительных структур, их координация органами прокуратуры должны наполняться качественно новым содержанием, координация должна быть более жесткой по процедурам выработки и выполнения согласованных решений, дифференцированно структурирована по уровням ее осуществления. Этот процесс должен сопровождаться четким распределением ролей, использованием сил и средств, форм и методов работы, адекватных складывающимся угрозам и тенденциям их развития[227].
Как известно, организация координационной деятельности строится с соблюдением принципа централизации органов прокуратуры, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В соответствии с этим каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и поднадзорных им правоохранительных органов.
С учетом этого в каждом звене органов прокуратуры формируются свои организационные структуры[228], в том числе и структуры координационной деятельности, которые определены Положением о координации. Кроме того, следует выделить и межгосударственный уровень координационной деятельности.
С учетом этого в настоящее время сложилась определенная система координации на нескольких уровнях: 1) межгосударственный (Генеральная прокуратура Российской Федерации, генеральные прокуроры государств – участников СНГ); 2) федеральный (Генеральный прокурор Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Главный военный прокурор, руководители правоохранительных органов Российской Федерации, руководители правоохранительных органов в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах); 3) межрегиональный (межрегиональные специализированные прокуроры, а также управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, которые обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступностью и иными правонарушениями); 4) региональный (прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов соответствующего уровня; 5) местный (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов такого же уровня). Подчеркнем, что на основании п. 3 Положения о координации координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними. Однако, как указывалось ранее, в соответствии с Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 27 мая 2015 г., данные управления обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и правонарушениями. Соответственно постоянно действующие координационные совещания на этом уровне не образуются и заседания этих совещаний не проводятся.
Элементами этой разноуровневой системы выступают организационные структуры, в которые входят субъекты координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. С учетом выделения уровней координационной деятельности по борьбе с преступностью, а также особенностей координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации важное значение для нормативного регулирования координационной деятельности приобретают федеральные законы и иные нормативные правовые акты, в том числе и ведомственные, определяющие компетенцию перечисленных правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, их структуру и руководство на разных уровнях координации.
Главной организационной структурой координационной деятельности является координационное совещание – это постоянно действующее совещание, которое образуется в составе: председателя – прокурора и членов – руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности.
Порядок организации и проведения координационного совещания, периодичность его созыва специально регламентированы в Положении о координации.
Решение координационного совещания оформляется в форме постановления, а итоговым документом межведомственного совещания является решение межведомственного совещания.
Секретариат[229] координационного совещания формируется из представителей всех правоохранительных органов.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации секретариат возглавляет ответственный секретарь – начальник Главного организационно-аналитического управления. Факт отсутствия в секретариате представителей всех правоохранительных органов – одно из существенных нарушений организации координационной деятельности.
Ответственный секретарь координационного совещания возглавляет секретариат, организует ведением стенограмм совещания и подписывает его протоколы. Секретариат координационного совещания:
– проводит текущую организационную работу;
– ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства;
– извещает членов координационного совещания и приглашенных на него лиц о повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов;
– организует подготовку и внесение предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания;
– формирует проекты планов работы и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов;
– анализирует ход выполнения планов и решений координационного совещания, о результатах информирует его председателя;
– выполняет иные поручения председателя координационного совещания.
Секретариат координационного совещания контролирует своевременность подготовки и представления материалов, информирует о складывающейся ситуации председателя координационного совещания – прокурора.
Одна из важнейших задач секретариата – обязанность периодически анализировать координационную деятельность не только на областном, но и на и районном уровне.
На основании п. 11 Положения о координации в целях подготовки материалов и проектов документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбора и направления необходимой в связи с этим информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами массовой информации организуются рабочие группы.
Руководство группами, как правило, возлагается на заместителей руководителей правоохранительных органов, курирующих те или иные направления борьбы с преступностью.
Рабочие группы на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации создаются совместными приказами или распоряжениями руководителей правоохранительных органов на основании решения координационного совещания. Поскольку прокуроры городов, районов полномочиями по изданию приказов не обладают, на городском уровне межведомственные группы формируются совместными распоряжениями.
Межведомственные рабочие группы организуют свою деятельность на основании положений о группах и на плановой основе проводят периодические заседания, на которых по направлению деятельности группы обсуждаются актуальные вопросы борьбы с преступностью и профилактики правонарушений и преступлений, принимаются решения, контролируется их исполнение.
В ходе заседания рабочей группы ведется протокол и принимаются совместные решения.
Наряду с представителями правоохранительных органов в состав межведомственных рабочих групп в качестве равных участников могут включаться представители контролирующих органов.
Анализ имеющейся практики координационной деятельности показывает целесообразность создания во многих регионах межведомственных рабочих групп по следующим наиболее актуальным направлениям борьбы с преступностью:
– бандитизм, умышленные убийства и другие тяжкие преступления;
– коррупция;
– преступления несовершеннолетних и в отношении несовершеннолетних;
– терроризм и экстремизм;
– незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ;
– преступления в сфере экономики;
– рецидивная преступность;
– организованная преступность;
– незаконный оборот оружия;
– незаконная миграция;
– вопросы экологической безопасности;
– вопросы соблюдения конституционных прав граждан в сфере уголовного судопроизводства;
– преступления и правонарушения в сфере национальных проектов;
– профилактика преступлений.
В связи с важностью и актуальностью и приоритетным значением данных вопросов именно на них нередко обращается внимание в выступлениях и поручениях Президента Российской Федерации, они отражаются в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации.
Межведомственные рабочие группы участвуют в подготовке информационно-аналитических документов для направления в органы законодательной и исполнительной власти, для доклада председателю координационного совещания, руководителям правоохранительных органов и для рассмотрения их на координационном совещании.
Члены рабочих групп в установленные сроки представляют докладные записки руководителям рабочих групп о состоянии и принимаемых мерах на закрепленных направлениях борьбы с преступностью.
Основные направления и формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью определены в Положении о координации. Установлено, что правоохранительные органы осуществляют:
– совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
– выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;
– разработку с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;
– подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;
– обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности;
– разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;
– обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений;
– изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
Определение основных направлений координации осуществляется на основе обобщения и анализа имеющейся в правоохранительных органах анализа динамики и тенденций преступности и правоприменительной практики в каждой конкретной территории и в целом по субъекту Российской Федерации. От их результатов зависит целенаправленность деятельности всей правоохранительной системы, правильный выбор наиболее рациональных форм координации.
Координация деятельности правоохранительных органов может осуществляться в следующих формах, предусмотренных Положением о координации:
– проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
– обмен информацией по борьбе с преступностью;
– совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучение и распространение положительного опыта;
– создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
– проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
– взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
– оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
– издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
– выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
– разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности;
– иные формы координационной деятельности.
Таким образом, несмотря на свою определенность и достаточную широту, перечень форм координационной деятельности не является закрытым. Выбор форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. На них также возлагается ее материально-техническое обеспечение.
Обозначенная вариативность форм координации предполагает необходимость выбора наиболее эффективной из них. Как справедливо заметил И. Азидес: «Запомните, форма не всегда дает желаемые результаты. Если это не так, измените форму…»[230].
Одна из распространенных и эффективных форм координации, активно используемой в органах прокуратуры Российской Федерации, – координационное совещание руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что обусловлено многими факторами. В Положении о координации деятельность координационного совещания урегулирована наиболее полно.
Для оптимального функционирования координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в субъектах Российской Федерации, как и в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, разрабатывается Регламент координационного совещания руководителей правоохранительных органов, который служит основным организационно-распорядительным документом, регламентирующим деятельность координационного совещания. Регламент утверждается постановлением соответствующего координационного совещания.
В Регламент, как правило, включаются следующие основные положения:
– состав участников координационной деятельности;
– порядок формирования секретариата координационного совещания;
– порядок планирования работы координационного совещания и осуществления координационной деятельности;
– порядок подготовки материалов к заседанию координационного совещания;
– порядок проведения заседания координационного совещания;
– порядок оформления документов координационного совещания;
– порядок исполнения постановлений координационного совещания.
Базовой основой и образцом для оформления регламентов в субъектах Российской Федерации служит Регламент координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.
Формирование состава координационного совещания проводится совместным решением руководителей правоохранительных органов при организующей роли прокурора – председателя координационного совещания, которому п. 9 раздела 3 Положения о координации предоставлено исключительное право созывать координационное совещание.
Как правило, состав координационного совещания может формироваться двумя способами:
– путем указания в Регламенте координационного совещания наименований ведомств, координацию деятельности которых по борьбе с преступностью осуществляет прокурор. При этом Регламент координационного совещания должен быть утвержден его постановлением, согласованным со всеми заинтересованными участниками координационной деятельности;
– утверждением отдельным постановлением координационного совещания персонального состава его членов. В данном случае ответственный секретарь координационного совещания контролирует происходящие изменения в персональном составе руководителей правоохранительных органов и при назначении новых должностных лиц своевременно докладывает об этом прокурору, готовит проекты постановлений о внесении изменений в составе членов координационного совещания.
Поскольку в соответствии с законодательством прокурор координирует деятельность по борьбе с преступностью правоохранительных органов, а не конкретных должностных лиц, их возглавляющих, более правильный – первый способ, когда состав не определен по персоналиям (т. е. без указания фамилии, имени, отчества руководителя правоохранительного органа – члена Координационного совещания). Этот вариант взят за основу при создании Регламента Координационного совещания в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, при кадровых перестановках внутри ведомства не потребуется внесение изменений в документы координационного совещания, прокурору достаточно будет представить вновь назначенного руководителя правоохранительного органа на очередном координационном совещании.
В любом случае все изменения в составе членов координационного совещания необходимо рассматривать на его заседаниях.
Одним из проблемных вопросов на практике стал выбор между принятием регламента координационного совещания и регламента координационной деятельности по борьбе с преступностью.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 03 июня 2013 г. № 230 утвержден Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Этот документ определяет организацию и порядок ее деятельности. Поэтому издание органами прокуратуры такого документа, как регламент, в целом не противоречит действующим организационно-распорядительным документам.
Свидетельством этому является издание Регламента Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.
В самом Положении о координации слово «регламент» не упоминается. Применительно к исследуемому вопросу обращает на себя внимание то, что в тексте этого Положения упоминаются такие организационно-распорядительные документы, как «согласованные планы координационной деятельности» (п. 6), «постановление координационного совещания» (п. 8), «план работы координационного совещания» и «проекты документов, подлежащих обсуждению, и другие материалы» (п. 12). Там же упоминается в этом контексте и «повестка дня».
Не преуменьшая роль координационного совещания руководителей правоохранительных органов, заметим, что оно является важнейшей и основной формой координационной деятельности[231], тем не менее, занимая роль частного в общем.
Однако, по мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, представляется неверным издание в прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов, районов и приравненных к ним прокуратурах наряду с регламентами координационных совещаний таких организационно-распорядительных документов, как регламенты координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью[232]. Действительно, стремление регламентировать все направления прокурорской, в том числе и координационной, деятельности нередко приводит к излишней заорганизованности, что в конечном счете не только не способствует повышению эффективности деятельности, а скорее наоборот.
В этой связи прокурорам следует ориентироваться на нормы Положения о координации, где прописаны все основные направления, формы и механизм координационной деятельности.
В городских и районных прокуратурах состав координационного совещания утверждается постановлением координационного совещания, которое согласовывается со всеми руководителями правоохранительных органов. Таким образом, в городских и районных прокуратурах не требуется издавать Регламент координационного совещания. Целесообразно ограничиться изданием регламентов координационных совещаний руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации, действие которых следует распространить и на координационную деятельность нижестоящих правоохранительных органов районного уровня. Такая рекомендация содержится в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 04 июня 2010 г. № 20-16-2010 по вопросу регламентации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации.
Как правило, на заседании координационного совещания рассматриваются вопросы, связанные:
– с практикой выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
– с практикой применения законов о борьбе с преступными проявлениями: совершенствования правоохранительной деятельности, ее правового регулирования, а также взаимодействия с судами и органами юстиции.
Примерные критерии для определения приоритетных направлений координации деятельности правоохранительных органов в теории прокурорского надзора уже предлагались. Это:
– рост числа, особая опасность и низкая раскрываемость отдельных видов и категорий преступлений;
– возникновение новых видов преступлений (хотя и немногочисленных), способов совершения преступлений, требующих мобилизации дополнительных и согласованных усилий по их раскрытию, нейтрализации и предупреждению;
– неблагоприятные изменения в общей структуре совершаемых преступлений и обстоятельств, им способствующих или сопутствующих, даже при относительной стабильности их общего числа, связанные в частности с увеличением доли участия в преступлениях несовершеннолетних; совершении их наркоманами; с применением огнестрельного оружия и т. п.[233]
Анализ результатов координационной деятельности позволяет обозначить ряд наиболее распространенных вопросов, обсуждаемых на координационных совещаниях:
– об исполнении органами предварительного расследования требований закона о соблюдении разумного срока уголовного судопроизводства;
– об эффективности мер, принимаемых правоохранительными органами по предупреждению, пресечению, выявлению и расследованию преступлений имущественного характера;
– об эффективности мер по соблюдению законности в досудебном производстве и обеспечению конституционных прав граждан при уголовном преследовании;
– о результатах анализа эффективности мер, принимаемых правоохранительными органами по выявлению, пресечению, расследованию преступлений коррупционной направленности;
– о противодействии незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ в рамках реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.;
– о противодействии незаконной миграции;
– о состоянии правоохранительной деятельности в сфере соблюдения законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений (заявлений) о розыске без вести пропавших, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий на данном направлении;
– о правоохранительной деятельности по профилактике, пресечению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, совершенных несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних;
– об эффективности принимаемых правоохранительными органами мер по профилактике, пресечению, раскрытию и расследованию особо тяжких преступлений против личности.
При этом в некоторых случаях формулировки и суть вопросов, выносимых на заседания координационного совещания, не отвечают целям и задачам по борьбе с преступностью[234].
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2011 г. № 113 «Об организации исполнения Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека» прокуратурам приграничных областей предоставлено право устанавливать при выполнении Соглашения непосредственные рабочие контакты с прокуратурами приграничных областей государств – участников СНГ. Поэтому наиболее актуальными для обсуждения на координационных совещаниях становятся также вопросы деятельности правоохранительных органов по противодействию незаконной миграции, профилактике, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. Важно, чтобы на основании принятых постановлений координационных совещаний были проведены согласованные оперативно-профилактические мероприятия по предотвращению таких преступлений.
Требование о созыве председателем координационного совещания по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, обязательно для прокуроров всех уровней. Вместе с тем результаты проведенного исследования показывают, что большинство опрошенных прокуроров районного звена полагают, что на районном уровне достаточно проводить координационные совещания раз в полугодие или по мере необходимости, вообще не устанавливая определенную периодичность таких мероприятий.
Поэтому с учетом значительных ресурсов, необходимых для проведения координационных совещаний, по нашему мнению, руководителям правоохранительных органов следует планировать их проведение в большем количестве, чем предусмотрено Положением о координации, только в случаях реальной необходимости. При этом следует в повестку таких совещаний включать не более двух самых актуальных вопросов борьбы с преступностью.
Одновременно представляется целесообразным предоставить прокурорам самостоятельно определять регулярность проведения координационных совещаний, но не реже раза в полугодие, так как именно в эти отчетные периоды органами прокуратуры подводятся основные итоги деятельности.
Надо помнить о том, что председатель координационного совещания – прокурор пользуется равными с членами координационного совещания правами при принятии согласованного решения.
Права председателя и членов координационного совещания определены п. 9, 10 Положения о координации. Так, председатель координационного совещания:
– созывает координационное совещание;
– истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности;
– организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов;
– назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания.
Члены координационного совещания:
– вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения;
– вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения;
– участвуют в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение;
– определяют участников рабочих групп;
– вносят предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации.
Заседание координационного совещания проводится, как правило, в соответствующей прокуратуре. Однако по решению его членов заседание может проводиться и в одном из правоохранительных органов.
Заседание считается правомочным, если на нем присутствуют члены координационного совещания – руководители или исполняющие их обязанности должностные лица правоохранительных органов, на которых возлагается выполнение принятых решений. Они и согласовывают решение координационного совещания.
Подготовка вопросов для рассмотрения на координационном совещании осуществляется ведомством, указанным в плане первым (ответственным исполнителем), а в случае внепланового проведения координационного совещания – его инициатором.
Рассмотренные на координационном совещании документы с учетом замечаний и предложений, внесенных его участниками, дорабатываются правоохранительным органом, ответственным за исполнение, после чего проект постановления координационного совещания, а также иные межведомственные документы направляются ответственным исполнителем членам координационного совещания для согласования.
При подготовке к заседанию формируется круг лиц, представителей различных органов и организаций, подлежащих приглашению на заседание; составляется программа проведения и проект повестки дня заседания; определяется готовность доклада (содоклада); обеспечивается согласование проектов постановления и справки; заблаговременно направляется сформированный пакет документов для рассмотрения на координационном совещании его членам; проверяется планируемая явка членов координационного совещания и других приглашенных для участия в совещании должностных лиц; выполняются иные подготовительные действия.
Если в реализации постановления координационного совещания участвуют несколько правоохранительных органов, его организационное обеспечение (обобщение информационно-аналитических материалов, подготовка итогового документа и согласованных предложений по совершенствованию деятельности) возлагается на правоохранительный орган, указанный в постановлении первым.
Члены координационного совещания к дате, установленной Регламентом, представляют прокурору – председателю координационного совещания письменную информацию о выполнении мероприятий, предусмотренных постановлением координационного совещания, по которым установлены постоянные сроки исполнения, с приложением подтверждающих документов.
По каждому вопросу координационное совещание принимает в письменной форме решение, которое в соответствии с п. 8 Положения о координации и Регламентом координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации оформляется в форме постановления.
Постановление координационного совещания, состоящее из описательной и резолютивной частей, должно содержать: основные выводы из проведенных обобщений и проверок; конкретные предложения по совершенствованию практики борьбы с преступностью, форм и методов правоохранительной деятельности; меры по их реализации с указанием исполнителей и сроков выполнения.
На заседании координационного совещания ведется протокол, а при необходимости делается стенограмма с использованием технических средств.
Ответственный секретарь ведет протокол координационного совещания, в котором отражается ход заседания. В нем указываются дата и время проведения совещания, состав его участников, в том числе приглашенные должностные лица. В описательной части содержатся сведения о председательствующем на совещании, вопросы повестки дня, должностные лица, выступающие с докладами, краткое содержание выступлений, внесенные предложения и их обоснование, содержание вопросов к докладчикам и краткие ответы на них, замечания и поручения председателя координационного совещания. В заключительной части протокола указывается, какое принято решение, по каждому вопросу повестки дня – какие указания даны председательствующим, сроки доработки постановления с учетом высказанных замечаний и предложений.
Конкретные требования к оформлению протоколов содержатся в Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 450. Так, на основании п. 5.11.5 на совещаниях ведется протокол, а по указанию председателя – аудио- и (или) видеозапись, на основе которой оформляется ее печатная расшифровка. Расшифровки записей оформляются на бумаге как протокол (пишется большими буквами через пробел) с наименованием мероприятия, написанным строчными буквами. Ниже указываются место и дата составления. Затем отдельным абзацем перечисляются присутствующие (при необходимости с указанием должностей). В протоколах максимально точно воспроизводятся доклады, замечания, ремарки каждого из выступающих, а также принятые решения. Подписывается протокол председательствующим и секретарем коллегии или совещания. Примерная форма протокола приведена в приложении № 57 к этой Инструкции.
Протоколы заседания координационного совещания подписывает его ответственный секретарь. Постановление и протокол не заменяют друг друга, по своему содержанию они имеют разное значение и подлежат оформлению в раздельном порядке.
Руководители правоохранительных органов – члены координационного совещания обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов.
Наряду с проведением координационных совещаний в ходе координационной деятельности практикуется проведение межведомственных совещаний по вопросам борьбы с преступностью, которые также представляют собой форму координационной деятельности, хотя и не закрепленную в Положении о координации. Указанные совещания имеют много схожих черт с координационными совещаниями: их проведение осуществляется, как правило, на плановой основе (путем внесения в план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов), ведется протокол, принимаются решения. Однако имеются и значительные отличия.
Существует мнение, что координационными именуются совещания, в которых участвуют представители только правоохранительных органов, межведомственными – где наряду с правоохранительными участвуют представители других ведомств[235]. На практике и в заседаниях координационных совещаний могут принимать участие представители других ведомств в качестве приглашенных. Однако, принимая участие в межведомственном совещании, представители таких ведомств пользуются равными правами с представителями правоохранительных органов, в том числе и в принятии и подготовке решений, в отличие от координационного совещания.
Предусмотренная Положением о координации такая форма координационной деятельности, как совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта, характерна только для федеральных и региональных правоохранительных органов, а в прокуратурах городов и районов не используется (за исключением прокуратур городов с районным делением).
Основная цель совместных выездов – практическое руководство нижестоящими органами и оказание необходимой помощи. Кроме того, совместные выезды могут быть реакцией правоохранительной системы на факты совершения преступлений, обладающих повышенной общественной опасностью, в том числе совершенных организованными группами.
Необходимо отметить, что такая форма координационной деятельности, как совместные с правоохранительными органами выезды на места для комплексных проверок, требует специального правового регулирования, которое определяло бы механизм ее осуществления, способы реализации. Одним из вариантов решения данного вопроса может быть разработка на федеральном уровне совместной инструкции, регулирующей порядок совместного выезда.
Такая форма координации, как создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений, также регламентируется УПК РФ. Так, согласно ст. 163 УПК РФ производство предварительного следствия может осуществляться следственной группой. Следователь вправе привлечь к участию в следственном действии должностное лицо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сделав об этом соответствующую отметку в протоколе (ч. 7 ст. 164 УПК РФ).
В настоящее время следственно-оперативные группы создаются на этапе раскрытия преступления и установления лица, его совершившего. В иных обстоятельствах следователь, используя полномочия, предусмотренные п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ, вправе дать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Аналогичное право есть и у дознавателя, осуществляющего расследование преступления в форме дознания.
Проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений представляет собой эффективную форму координации, которая позволяет в более сжатые сроки провести масштабные операции по выявлению, пресечению преступлений, предотвратить дублирование действий сотрудников различных правоохранительных ведомств с наибольшей экономией сил и средств, получить при этом высокий результат. Как показывает практика, такие совместные мероприятия, как комплексные проверки, различного рода операции, например «Вихрь», «Антитеррор», мероприятия, включенные в программы борьбы с преступностью, оказывают положительное влияние на состояние преступности в целом и по отдельным направлениям борьбы с ней.
К числу наиболее распространенных целевых мероприятий относятся:
– совместное с органами внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной миграционной службой целевое мероприятие по выявлению организаций, занимающихся незаконной деятельностью при проведении азартных игр;
– совместное с органами внутренних дел, Федеральной службы безопасности, во взаимодействии со специалистами Федеральной миграционной службы, государственного пожарного надзора, Роспотребнадзора, а также официальными представителями правообладателей торговых марок целевое мероприятие «Контрафакт» по выявлению и пресечению преступлений, связанных с нарушением прав на результаты интеллектуальной деятельности, а также связанных с незаконным распространением технических средств, предназначенных для негласного получения информации;
– совместные с органами внутренних дел, Федеральной службы безопасности целевые мероприятия, направленные на противодействие коррупции при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т. д.
В ходе таких целевых мероприятий проводятся проверки организаций, юридических лиц, выносятся предписания об устранении выявленных нарушений, вносятся представления, возбуждаются дела об административных правонарушениях, а при наличии оснований возбуждаются уголовные дела. О результатах исполнения целевого мероприятия ответственным исполнителем готовится информация, которая направляется прокурору – председателю координационного совещания. Итоги совместных мероприятий обсуждаются на координационных и межведомственных совещаниях.
Одна из форм координационной деятельности, активно реализуемой на всех уровнях, – это взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций.
В современных условиях взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации отраслевых кадров, проведения совместных семинаров, сборов и конференций – важное средство повышения эффективности борьбы с преступностью.
Следующая эффективная форма координационной деятельности, активно применяемая правоохранительными органами соответствующего уровня, заключается в издании совместных приказов, указаний, подготовке информационных писем и иных организационно-распорядительных документов[236].
Например, на федеральном уровне к таким совместным документам относятся совместный приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26 марта 2014 г. «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» и др.
Такие межведомственные приказы, указания по определенным направлениям деятельности, содержащие конкретные мероприятия со сроками исполнения, принятые в рамках координационной деятельности и во исполнение требований конкретного постановления координационного совещания, способствуют успешному решению общих задач, стоящих перед каждым из правоохранительных органов, либо выполнению определенных мероприятий.
Заслуживает внимания также практика издания совместных документов в рамках взаимодействия правоохранительных органов с судами. Например, органами прокуратуры внутренних дел Алтайского края с целью повышения эффективности розыска лиц, скрывшихся от суда, усиления контроля за исполнением определений и постановлений судов с Алтайским краевым судом подписано письмо от 21 сентября 2010 г. № 01-04/1687/990/16 «О совместных организационных мероприятиях по обеспечению исполнения судебных решений о розыске лиц, скрывшихся от суда». Документ регламентирует деятельность судей, прокуроров, руководителей органов внутренних дел по организации розыска лиц, скрывшихся от суда.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации помимо мероприятий организационного характера в рамках координационной деятельности практикуется выпуск совместных бюллетеней (сборников), информационных писем и других информационных изданий. В этих документах приводится анализ положительной или негативной практики деятельности правоохранительных органов, на основе полученных выводов готовятся предложения по совершенствованию борьбы с преступностью, формируются сборники документов по определенной тематике борьбы с преступлениями, имеющие значения в работе всех правоохранительных органов.
Вместе с тем организационная деятельность несвободна от недостатков.
Так, в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 марта 2008 г. № 20-6-2008 «О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» указано, что, игнорируя требования п. 5 Положения о координации, прокуроры практически не анализируют эффективность выполнения региональных программ борьбы с преступностью, не исследуют и не распространяют положительный опыт.
Кроме перечисленных форм координации на практике используются и иные, не указанные в Положении о координации.
Особо следует выделить создание и функционирование межведомственных рабочих групп в сфере борьбы с преступностью. К примеру, заслуживает внимания положительный опыт работы межведомственной рабочей группы по организации раскрытия и расследования убийств, в том числе связанных с безвестным исчезновением граждан, других особо тяжких преступлений против личности в прокуратуре Московской области[237].
Типичными недостатками координационной деятельности по-прежнему остаются:
– отсутствие планов координационных мероприятий либо нарушения порядка их согласования и оформления;
– формализм при планировании, подготовке и проведении координационных совещаний;
– неконкретность вопросов, выносимых на координационное совещание;
– декларативность принимаемых решений, в том числе и из-за перегруженности повесток дня вопросами;
– отсутствие надлежащего контроля исполнения запланированных мероприятий и ответственности за их неисполнение;
– недостаточный контроль организации координационной деятельности подчиненных прокуратур.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» координации деятельности правоохранительных органов уделено существенное внимание.
Приняв во внимание изложенное, можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования организационных структур координационной деятельности прокурора с учетом необходимости определения приоритетных направлений и форм такой деятельности. Такое совершенствование возможно как путем издания новых, так и внесения изменений в существующие организационно-распорядительные документы, разработки методических рекомендаций, пособий, повышения квалификации, а также усиления контроля, повышения ответственности за невыполнение установленных требований.
Организация координационной деятельности в федеральных округах, прокуратуре субъекта Российской Федерации, прокуратуре города, района и иной приравненной к ним территориальной прокуратуре
Как указывалось, в связи с принятием нового Положения об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах данные управления не организуют проведение заседаний координационных совещаний, а используют одну из форм координации: обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. При этом к этой деятельности практикуется привлечение прокуроров специализированных прокуратур и поднадзорных им правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории округа.
Следует иметь в виду, что такое управление не подменяет прокуратуры субъектов Российской Федерации, входящие в федеральный округ, а взаимодействует с ними. Взаимодействие включает в себя комплекс совместных мероприятий, призванных обеспечить выполнение задач по координации деятельности правоохранительных органов и осуществление надзорной функции прокуратуры. Прокуроры субъектов Российской Федерации в свою очередь в соответствии с требованиями Закона о прокуратуре осуществляют комплекс организационных мер по координации правоохранительных органов регионального уровня по борьбе с преступностью.
По статусу и содержанию деятельности управление по федеральному округу – самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации. При этом большинство из опрошенных прокуроров субъектов Российской Федерации главную цель такого управления видят в определении стратегии правоохранительной деятельности в округе, выявлении и изучении проблемных вопросов борьбы с преступностью, методической и организационной помощи прокурорам субъектов Российской Федерации.
В связи с упразднением в мае 2014 г. главных управлений МВД России по федеральным округам (кроме Северо-Кавказского) большее значение приобретает постоянный и своевременный обмен информацией с прокуратурами субъектов Российской Федерации, распространение положительного опыта, организация практических семинаров для ответственных секретарей координационных совещаний.
В современных условиях воздействовать на организованную преступность, имеющую зачастую межтерриториальный характер, можно только посредством своевременно спланированных мероприятий различными правоохранительными органами в нескольких регионах одновременно. На практике установились также прочные связи по взаимодействию управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе с аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации, определена система сбора, анализа и взаимного обмена информацией. ОнПолномочный представитель главы государства также периодически приглашается для участия в указанных межведомственных совещаниях. Этот опыт еще раз подтверждает значение координации для объединения усилий различных органов государственной власти, направленных на достижение общих целей соблюдения законности, предупреждения правонарушений и борьбы с преступностью[238].
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в прокуратуре субъекта Российской Федерации. Одной из важных особенностей координационной деятельности правоохранительных органов на данном уровне координации является определение участников (субъектов) этой деятельности. В данном случае это правоохранительные органы и (или) их подразделения, дислоцирующиеся на территории субъекта Российской Федерации, поскольку именно они руководят нижестоящими территориальными органами.
В соответствии с п. 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» в отношении органов прокуратуры такие полномочия возложены на прокуроров субъектов Российской Федерации.
На данном уровне участники координационной деятельности (члены координационных совещаний), как правило, – руководители следующих территориальных органов:
1. МВД России.
Такими органами в МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД по иным субъектам Российской Федерации. Положение о территориальных органах и перечни органов внутренних дел, подразделений и организаций, подчиненных территориальным органам, утверждаются министром. Территориальный орган возглавляет министр внутренних дел по республике либо начальник главного управления (управления) МВД по иному субъекту Российской Федерации[239].
2. ФСБ России.
Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[240] в структуре органов ФСБ России создаются управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности).
3. Следственный комитет Российской Федерации.
В систему Следственного комитета входят главные следственные управления, следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации[241].
4. ФСКН России.
К территориальным органам Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков относятся: на межрегиональном уровне – региональные управления, управления, в субъекте Российской Федерации – управления[242]. Региональное управление по контролю за оборотом наркотиков и управление по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской Федерации являются территориальными органами этой федеральной службы, входящими в систему органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Эти территориальные органы обеспечивают в пределах своей компетенции на территории оперативного обслуживания выполнение задач, возложенных на ФСКН России. Перечень управлений, их задачи, функции, организация деятельности утверждены приказом ФСКН России от 8 октября 2014 г. № 398[243].
5. ФТС России.
Применительно к деятельности таможенных органов и включению их в состав координационных совещаний следует отметить, что весьма правильна практика, когда руководитель соответствующего таможенного управления наряду с включением в состав координационного совещания руководителей правоохранительных органов на транспорте по согласованию – член координационного совещания руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, если это обусловлено геополитическим положением региона, состоянием законности и правопорядка на его территории.
6. ФССП России.
Территориальным органом Федеральной службы судебных приставов являются управления (отделы), действующие на территории субъекта Российской Федерации. Территориальный орган ФССП России возглавляет руководитель – главный судебный пристав субъекта Российской Федерации[244]. Перечень территориальных органов ФССП России определен приказом директора Федеральной службы судебных приставов – главного судебного пристава от 7 декабря 2004 г. № 3.
7. ФСИН России.
Территориальные органы уголовно-исполнительной системы создаются федеральным органом уголовно-исполнительной системы на территориях субъектов Российской Федерации[245]. Так, территориальный орган Федеральной службы исполнения наказаний – Управление по соответствующему субъекту Российской Федерации.
Например, в состав координационного совещания в прокуратуре Московской области входят прокурор Московской области, начальник ГУВД по Московской области, начальник Управления ФСБ России по Москве и Московской области, руководитель ГСУ СК РФ по Московской области, начальник УФСКН России по Московской области, начальник УФСИН России по Московской области, руководитель УФССП России по Московской области – Главный судебный пристав Московской области.
8. МЧС России.
На практике часто возникает вопрос об участии в координационной деятельности на данном уровне органов Государственной противопожарной службы федеральной противопожарной службы, надзор за исполнением законов в которых в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 84 осуществляют территориальные прокуроры. Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[246]. Руководство деятельностью федеральной противопожарной службы, координацию деятельности всех видов пожарной охраны осуществляет МЧС России, которое разрабатывает проект положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы[247]. Как указывалось, МЧС России – участник координационного совещания под председательством заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора.
Территориальный орган МЧС России – орган, специально уполномоченный решать задачи в области гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предназначается для осуществления функций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Полное наименование территориального органа МЧС России – органа, специально уполномоченного решать задачи в области гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по субъекту Российской Федерации. Сокращенное наименование: Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации[248].
Наряду с тем, что Главное управление МЧС России осуществляет в установленном порядке руководство подчиненными подразделениями федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, оно в пределах своей компетенции в установленном порядке принимает меры по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности на объектах, подведомственных МЧС России, а также по ликвидации последствий террористических актов. Изложенное свидетельствует о возможности, с учетом криминогенной ситуации в регионе, включать в состав координационного совещания начальника ГУ МЧС по субъекту Российской Федерации, поскольку входящая в его состав противопожарная служба выполняет функцию дознания.
Одна из организационных проблем координационной деятельности состоит в том, что на территориях ряда субъектов Российской Федерации некоторые правоохранительные органы представлены лишь структурными подразделениями. Так, на территорию Ненецкого автономного округа распространяется компетенция отдела в Ненецком автономном округе РУ ФСБ России по Архангельской области; отдел в Ненецком автономном округе РУ ФСКН по Архангельской области; следственный отдел по г. Нарьян-Мару следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу. В этом случае будет правильным включать в состав координационного совещания руководителей правоохранительных органов, в чей состав входят данные подразделения.
При распространении компетенции правоохранительного органа на несколько субъектов Российской Федерации руководитель правоохранительного органа должен принимать участие в координационном совещании каждого из субъектов. Например, начальник ФСБ России по Москве и Московской области включен в состав координационных совещаний под председательством прокурора г. Москвы и прокурора Московской области.
Организация координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в прокуратуре города, района и иной приравненной к ним территориальной прокуратуре. Самое многочисленное звено в системе прокуратуры Российской Федерации – это прокуратуры городов, районов и иные приравненные к ним территориальные прокуроры. Как известно, эффективность прокурорской системы в большей мере определяется качеством работы прокуратур именно этого звена.
Прокуроры городов, районов, межрайонные прокуроры координируют деятельность межрайонных следственных отделов, следственных отделов Следственного комитета Российской Федерации по районам, городам, межрайонных отделов ФСКН России, ФСБ России, соответствующих управлений (отделов) территориальных органов МВД России, ФССП России, подразделений ФСИН России.
Так, структурными подразделениями МВД России на районном уровне являются управления, отделы территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе в городах с районным делением, и межмуниципальные УВД[249].
Поскольку в соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре непосредственный надзор за исполнением законов администрациями уголовно-исполнительных инспекций и следственных изоляторов осуществляют, как правило, прокуроры городов и районов, начальники данных учреждений являются членами координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории города, района. При отсутствии в прокуратуре субъекта Российской Федерации специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, в члены координационных совещаний под председательством прокурора района могут включаться начальники колоний-поселений, воспитательных колоний, лечебных исправительных учреждений, исправительных колоний общего, строгого или особо режима, тюрем, расположенных на территории города, района.
Так, уголовно-исполнительные инспекции наряду с задачами исполнения наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничения свободы и исправительных работ осуществляют предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях[250].
Следственные изоляторы наряду с другими функциями осуществляют проведение оперативно-розыскных мероприятий, выявляют, предупреждают и пресекают преступления и другие правонарушения со стороны подозреваемых и обвиняемых[251].
Включают в координационные совещания и начальников территориальных отделов (отделений, инспекций) структурных подразделений территориальных органов МЧС России, в сферу ведения которых входят вопросы осуществления государственного пожарного надзора[252] на территории города (района) [органа государственного пожарного надзора по городу (района)], отдела надзорной деятельности по городу, району.
Как уже упоминалось ранее, одна из основных проблем, возникающая при координационной деятельности на районном уровне, – несовпадение границ юрисдикции прокуратур, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и органов внутренних дел.
Прокуратуры районного звена, как правило, осуществляют надзор в пределах одного административно-территориального образования районного уровня. В то же время территориальная подследственность межрайонных следственных отделов Следственного комитета Российской Федерации распространяется на несколько районов. Таким образом, во многих регионах не совпадают границы юрисдикции территориальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и Следственного комитета РФ. При этом складывается ситуация, когда начальник межмуниципального управления (отдела) МВД России дислоцируется в административном центре одного из районов, а в других районных центрах находятся руководители структурных подразделений этого отдела, не имеющие статуса руководителя правоохранительного органа.
Решение указанной проблемы изложено в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 июля 2012 г. № 20-06-2012 «О практике осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции». Рекомендовано включать начальника межмуниципального подразделения МВД России в состав координационного совещания в каждом районе, входящем в его компетенцию. Таким образом, начальники отделов полиции, структурно входящих в состав межмуниципальных подразделений МВД России, членами координационных совещаний быть не могут.
В случаях, когда в городах с районным делением, в которых помимо районных прокуратур образованы и прокуратура города, и управление МВД России по городу со структурными подразделениями полиции в районах, в состав координационного совещания должен включаться только начальник городского управления как руководитель правоохранительного органа. Прокуроры районов в городе и руководители структурных подразделений такого управления МВД России могут присутствовать на заседаниях этого координационного совещания в качестве приглашенных лиц. Следует отметить, что содержание указанного информационного письма полностью соответствует приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением», которым на прокуроров городов с районным делением возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории города.
Также установлено, что при отсутствии в районе правомочных должностных лиц правоохранительных органов прокуроры районов осуществляют координационную деятельность в иных формах, не созывая координационных совещаний, в том числе посредством проведения межведомственных совещаний.
Вместе с тем на территории города с районным делением отделы Следственного комитета Российской Федерации, в отличие от органов внутренних дел, как правило, формируются по районному или межрайонному принципу, что влечет необходимость прокурорам районов в городе проводить координационные совещания из двух участников.
В случае отсутствия в административном центре субъекта Российской Федерации городской прокуратуры руководители управлений МВД по городу привлекаются прокурорами районов города в качестве полноправных членов координационного совещания. Кроме того, они также могут привлекаться к работе координационного совещания руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации в качестве приглашенных лиц. А в большинстве случаев для решения вопросов борьбы с преступностью городского уровня могут проводиться межведомственные совещания под председательством одного из руководителей прокуратуры субъекта Российской Федерации, дислоцирующейся в этом населенном пункте.
По аналогичному принципу решаются вопросы о включении в состав координационного совещания руководителей иных правоохранительных органов.
Один из дискуссионных вопросов в координационной деятельности – это определение состава членов координационного совещания под председательством специализированных прокуроров в составе прокуратур субъектов Российской Федерации (межрайонных природоохранных, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях). На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения, изложенной в Настольной книге прокурора, согласно которой правильным будет определение такого порядка, где перечисленные прокуроры также создают координационные совещания, в состав которых входят руководители правоохранительных органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляют эти прокуроры[253].
В пределах установленной компетенции прокуроры специализированных прокуратур обеспечивают координацию деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью.
Например, в состав координационного совещания, возглавляемого прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, должны входить начальники исправительных учреждений. К участию в координационном совещании руководителей иных правоохранительных органов следует подходить исходя из конкретных вопросов борьбы с преступностью, предлагая им участвовать в координационных совещаниях в качестве приглашенных членов или проводя совместно с ними межведомственные совещания. В ином случае с учетом распространения компетенции прокуратуры на исправительные учреждения, расположенные по всему субъекту Российской Федерации, в состав координационного совещания нужно будет включать значи
