Организационные особенности координационной деятельности, осуществляемой военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур

Координационная деятельность специализированных прокуратур, так же как и остальных органов прокуратуры, основывается на единой нормативной правовой базе. Вместе с тем следует учитывать положения ряда других законов, регулирующих отношения по отдельным направлениям борьбы с преступностью, а также то, что в специализированных прокуратурах практикуется принятие приказов и иных организационно-распорядительных документов, затрагивающих вопросы координации в сфере деятельности данных прокуратур.

В числе специализированных прокуратур особое место занимают военные прокуратуры, возглавляемые Главной военной прокуратурой (ГВП), которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с централизованным построением органов военной прокуратуры правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах координируют заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, военные прокуроры окружного и гарнизонного звеньев в пределах своей компетенции. При дислокации в регионе или гарнизоне нескольких равных по статусу военных прокуроров по решению вышестоящего военного прокурора реализация функции координатора действий может быть поручена одному из военных прокуроров.

Соответственно военные прокуроры окружного, а нередко и гарнизонного звеньев по месту своей дислокации активно взаимодействуют с территориальными и иными прокурорами в процессе осуществления координационной деятельности и, как правило, входят в качестве членов в состав координационного совещания руководителей правоохранительных органов, возглавляемого прокурором субъекта Федерации.

Подобный подход на практике используется и на гарнизонном уровне. Военные прокуроры гарнизонов в порядке взаимодействия с территориальными прокурорами участвуют в заседаниях координационных совещаний, проводимых прокурорами городов, районов, в реализации целевых мероприятий по борьбе с преступностью и других координационных мероприятиях. В свою очередь и территориальные прокуроры участвуют в заседаниях координационных совещаний, возглавляемых военными прокурорами, проводят совместные учебные и другие согласованные мероприятия.

Среди приказов Генерального прокурора РФ и его заместителя – Главного военного прокурора, касающихся вопросов координации, в первую очередь следует выделить приказ Генерального прокурора РФ от 10 сентября 1996 г., которым утверждено Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации[254].

Исходя из того, что к правоохранительным органам относятся органы, наделенные правоохранительными функциями, такими как производство оперативно-розыскной деятельности, дознания, предварительного следствия, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор, то круг участников (субъектов) координации, осуществляемой военными прокурорами, ограничен. Соответственно членами координационных совещаний могут быть командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, в том числе Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, спасательных воинских формирований МЧС России, инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства, начальники соответствующих органов ФСБ России, а также руководители военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации (далее – СК РФ). Заместители или первые заместители этих должностных лиц, кроме случаев временного исполнения их обязанностей, членами координационных совещаний быть не могут и участвуют в координационной деятельности, в заседаниях координационных совещаний в качестве приглашенных лиц.

В соответствии с Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (далее – Регламент координационного совещания в Вооруженных Силах), утвержденным постановлением координационного совещания по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах от 01 декабря 2010 г., Главная военная прокуратура осуществляет координацию такой деятельности, в том числе Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны Российской Федерации и других органов.

Органы, реализующие правоохранительные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, осуществляют координационную деятельность по следующим направлениям:

– проведение совместного анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития;

– изучение практики выявления, пресечения, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений;

– участие в реализации федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

– участие в разработке совместно с территориальными правоохранительными органами и органами государственной власти и управления, военными, научными и учебными учреждениями предложений по предупреждению преступности и иных правонарушений;

– проведение подготовки и направление в необходимых случаях информации о состоянии законности, в том числе преступности в Вооруженных Силах и других воинских формированиях Российской Федерации, органам военного управления, а также органам государственной власти;

– участие в разработке предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности органов власти и военного управления по борьбе с преступностью и иными правонарушениями в войсках и других воинских формированиях.

На основании п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»[255], военная полиция предназначена (в пределах своей компетенции) в том числе для противодействия преступности. Исходя из того, что этим органам в соответствии с УПК РФ предоставлена функция дознания, начальники органов военной полиции должны быть членами соответствующих постоянно действующих координационных совещаний в войсках и иных воинских формированиях.

Систему транспортных прокуратур образуют восемь транспортных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации: Московская межрегиональная, Северо-Западная, Южная, Приволжская, Уральская, Восточно-Сибирская, Западно-Сибирская, Дальневосточная.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на железнодорожном, воздушном, морском, внутреннем водном транспорте и в таможенной сфере в пределах компетенции, обеспечению взаимодействия с органами исполнительной власти, местного самоуправления и общественными организациями в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений. На транспортные прокуратуры (на правах районных) также возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на транспорте и в таможенной сфере и осуществлению взаимодействия с территориальными органами прокуратуры.

В число правоохранительных органов, чью деятельность по борьбе с преступностью координируют транспортные прокуроры, входят:

1) органы внутренних дел на транспорте;

2) органы Следственного комитета Российской Федерации на транспорте (далее – СК России на транспорте);

3) таможенные органы.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»[256] образованы восемь управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам и 2 линейных управления на базе 20 управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте в пределах их штатной численности[257].

В состав управлений на транспорте в качестве структурного подразделения входят линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Типовым положением о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, утвержденным приказом МВД России, определены основные полномочия и организация деятельности линейного отдела МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (далее – линорган). Линорган – территориальный орган МВД России на районном уровне и входит в состав соответствующих органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Компетенция транспортных прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, осуществлением оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности управлений на транспорте МВД России по федеральным округам определена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. № 25 «О разграничении компетенции транспортных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел на транспорте».

В системе Следственного комитета Российской Федерации функционируют следующие следственные управления на транспорте, относящиеся к категории специализированных следственных управлений, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации: Московское МСУТ СК России; Северо-Западное СУТ СК России; Приволжское СУТ СК России; Южное СУТ СК России; Уральское СУТ СК России; Западно-Сибирское СУТ СК России; Восточно-Сибирское СУТ СК России; Дальневосточное СУТ СК России.

В соответствии с приказом Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 4 «Об установлении юрисдикции специализированных следственных органов Следственного органа Российской Федерации»[258] установлен перечень территорий, в пределах которых осуществляется юрисдикция специальных следственных органов СК РФ на транспорте.

Структура таможенных органов Российской Федерации (региональных таможенных управлений и таможен), подчиненных Федеральной таможенной службе, утверждена приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 04 октября 2004 г. № 270 «О структуре таможенных органов федеральной таможенной службы (региональных таможенных управлений и таможен)»[259].

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809[260], Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений. В соответствии с п. 9 ч. 3 ст. 151 УПК РФ таможенные органы являются органами дознания^[261].

Согласно ч. 4 ст. 150 УПК РФ по письменному указанию прокурора уголовные дела, по которым проводится дознание, могут быть переданы для производства предварительного следствия.

Региональное таможенное управление (далее – РТУ) представляет собой таможенный орган, входящий в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающий реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности РТУ в пределах компетенции, определенной настоящим положением. РТУ руководит деятельностью таможен, за исключением таможен, подчиненных ФТС России, и таможенных постов, подчиненных РТУ, находящихся в регионе деятельности РТУ, и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом.

Наряду с другими полномочиями РТУ осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

– производство неотложных следственных действий согласно УПК РФ;

– оперативно-розыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– участие в борьбе с терроризмом;

– разработку и организацию системы мер по профилактике преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, организацию и контроль осуществления подчиненными таможенными органами подобных мер.

РТУ возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем ФТС России.

Таможня представляет собой таможенный орган, входящий в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающий реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности таможни в пределах компетенции, определенной настоящим Положением. Таможню возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем ФТС России

Таможня осуществляет руководство деятельностью подчиненных таможенных постов и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом, осуществляющим:

– производство неотложных следственных действий;

– оперативно-розыскную деятельность;

– содействие в соответствии с законодательством Российской Федерации борьбе с терроризмом;

– реализацию системы мер по профилактике преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, организацию проведения таможенными постами такой работы.

Организацию, контроль и координацию деятельности таможни осуществляет РТУ. Отдельные таможни могут находиться в непосредственном подчинении ФТС России. Их компетенция определяется ФТС России^[262].

Особенности координационной деятельности транспортных прокуроров рассматриваются в гл. 4 данной работы.

Координационная деятельность природоохранных прокуроров. Обостренная экологическая ситуация в стране^[263] вызывает необходимость активизации деятельности прокуратуры по реализации ее координационной функции по борьбе с экологической преступностью.

На экологическую ситуацию негативно влияет растущее число экологических правонарушений в различных сферах правоотношений, в частности охраны земли, почв; обращения с отходами производства и потребления; охраны вод и атмосферного воздуха; охраны и использования животного мира; охраны и добычи водных биоресурсов; лесопользования и др.

В теоретическом аспекте экологическая преступность – относительно массовое социально-правовое явление, выражающееся совокупностью экологических преступлений, совершенных на определенной территории за определенный период времени. Экологическая преступность посягает на правила охраны окружающей среды, экологическую безопасность, экологические права граждан, защищенные Конституцией РФ, причиняет или может причинить вред окружающей природной среде и здоровью человека^[264].

Наряду с понятием «экологическая преступность» существует и более широкое понятие «преступность в сфере экологии», которое включает наряду с преступлениями, перечисленными в гл. 26 УК РФ, и такие преступления, как нарушения правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ), нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ), незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами (ст. 220 УК РФ), незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (ст. 234 УК РФ) и другие преступления, которые могут вызвать негативные экологические последствия^[265]. К их числу также относится экоцид, который оценивается законодателем как особо тяжкое преступление против безопасности человечества и также является фактически экологическим преступлением^[266].

Координационная деятельность прокуратуры должна начинаться с изучения экологической преступности и состояния законности в целом, в том числе в районе, области, крае, в Российской Федерации, выявления причин, условий таких преступлений^[267].

Так, в 2014 г. в Российской Федерации было зарегистрировано на 3,2 % (25 526) больше экологических преступлений, чем в 2013 г. (24 743), когда этот показатель снизился по сравнению с 2012 г. (27 583) на 10,3 %. Число выявленных лиц, совершивших экологические преступления, в 2014 г. составило 14 886, в 2013 г. – 14 714, в 2012 г. – 15 542 (прирост 2014 г. к 2013 г. составил 1,2 %, 2013 г. к 2012 г. – 5,3 %)^[268].

Следует отметить, что незначительный годовой прирост показателей в 2014 г. в сравнении с 2013 г. наблюдается на фоне наметившейся с 2009 г. общей тенденции к их снижению, что слабо коррелирует реальной распространенности экологических преступлений, представляющих угрозу не только окружающей среде и населению, но и национальной безопасности страны. Правоохранительными органами выявляются и раскрываются в основном очевидные посягательства на природные ресурсы, совершаемые маргинализированными одиночками. Организаторы преступных групп, в том числе «встроенных» в международные криминальные сети, налаживающие незаконную добычу, переработку и реализацию ценных пород древесины, редких минералов, водных биоресурсов, объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, их частей и дериватов, к уголовной ответственности практически не привлекаются.

Работу по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью выполняют прокуроры всех уровней. Вместе с тем для реализации задач непосредственно в рассматриваемой области общественных отношений в системе прокуратуры создана сеть специализированных природоохранных межрайонных прокуратур во всех федеральных округах Российской Федерации: в Центральном федеральном округе их 15, в Северо-Западном – 11, в Южном – 4, в Северо-Кавказском – 3, в Приволжском – 14, в Уральском – 6, в Сибирском – 10, в Дальневосточном – 7, в Крымском – 2; всего 72. Более 10 из них созданы в последние годы. Этот факт наглядно подтверждает то обстоятельство, что данное направление в органах прокуратуры является одним из основных, что оно все более совершенствуется и укрепляется. Приоритет в указанном направлении зафиксирован в п. 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и в п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».

Особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги – от ее истока (Тверская область) до Каспийского моря (Астраханская область). Эта специализированная прокуратура действует на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации и подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Российской Федерации.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» координационная деятельность по борьбе с экологической преступностью, осуществляемая на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, возложена на Волжского межрегионального природоохранного прокурора. Данная прокуратура осуществляет в том числе координацию по борьбе с экологической преступностью органов дознания и оперативно-розыскной деятельности специализированных экологических подразделений Управления МВД России по Астраханской области и Главного управления МВД России по Волгоградской области.

Единственным, помимо самой межрегиональной прокуратуры, правоохранительным органом, действующим в целом по Волжскому бассейну, координацию деятельности которого по борьбе с преступностью осуществляла Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, было Волжское межрегиональное природоохранное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации. С 08 февраля 2015 г. Волжское межрегиональное природоохранное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации (далее – ВМПСУ СК РФ) реорганизовано в форме его присоединения к следственному управлению Следственного комитета Российской Федерации по Тверской области[269].

Координационная деятельность правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Волги, осуществляется в различных формах. Наиболее распространенными и действенными формами координации являются: проведение межведомственных координационных совещаний, разработка планов совместных мероприятий, создание рабочих групп с территориальными прокуратурами.

Кроме того, практикуется заключение природоохранными прокуратурами соглашений о взаимодействии с другими правоохранительными и иными органами, которые способствуют повышению эффективности координационной деятельности.

Так, в регионах Волжского бассейна действуют соглашения о взаимодействии между Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, Волжским межрегиональным природоохранным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации, управлениями МВД России по областям и республикам по борьбе с преступлениями в сфере охраны окружающей среды, природопользования и сопряженными с ними преступлениями коррупционной направленности.

Из докладных записок Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры следует, что в сфере охраны окружающей среды с преступлениями, предусмотренными гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», наиболее часто сопряжены должностные и коррупционные преступления, предусмотренные ст. 286 (Превышение должностных полномочий), ст. 290 (Получение взятки), ст. 291 (Дача взятки), ст. 292 (Служебный подлог), а также ст. 175 (Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем).

Одной из распространенных форм координации в рассматриваемой сфере является проведение правоохранительными органами целевых мероприятий.

Например, в Астраханской области в 2014 г. в результате совместных целевых мероприятий с УМВД России по Астраханской области возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 292 УК РФ в отношении государственных инспекторов Северокаспийского отдела государственного контроля, надзора, охраны водных биологических ресурсов и среды обитания Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства, допустивших служебный подлог; виновные осуждены.

Во исполнение одного из решений проведенного в 2011 г. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в г. Астрахани расширенного межведомственного совещания по вопросу «О состоянии законности в области охраны водных биологических ресурсов в Астраханской области» прокуратурой во взаимодействии с управлением внутренних дел по Астраханской области, Пограничным управлением ФСБ России по Республике Калмыкия и Астраханской области, МЧС РФ по Астраханской области ежегодно осуществляются целевые мероприятия под наименованием «Путина» по выявлению преступлений в сфере незаконного оборота водных биоресурсов на территории Волжско-Каспийского бассейна Астраханской области. В результате данных мероприятий по фактам незаконного лова рыбы, в том числе особо ценных осетровых видов, в органы предварительного расследования было направлено 49 материалов, по которым возбуждено 45 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 256 УК РФ, ст. 175 УК РФ, ст. 318 УК РФ.

В Волгоградской области в 2014 г. природоохранной прокуратурой и Управлением экономической безопасности и противодействия коррупции Главного управления МВД России по области проведено 9 целевых совместных мероприятий, по результатам которых в органы предварительного расследования направлено 11 материалов: 6 материалов по фактам рыбного браконьерства (ст. 256 УК РФ); 1 материал по факту реализации опасной для здоровья рыбной продукции (ст. 238 УК РФ); 4 материала по факту мошенничества, совершенного с использованием служебного положения (ч. 3 ст. 159 УК РФ); 2 материала по факту незаконных земельных работ на землях сельскохозяйственного назначения и лесного фонда (ст. 246 УК РФ). Возбуждено 18 уголовных дел.

Среди основных форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью следует выделить проведение координационных и межведомственных совещаний, образование межведомственных рабочих групп, осуществление совместных выездов в регионы.

В целях совершенствования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура совместно с территориальными и иными специализированными прокуратурами разрабатывает и согласовывает с прокурорами областей и республик Волжского бассейна, транспортными прокурорами планы мероприятий. В 2013 г. на заседаниях рабочих групп, созданных совместными распоряжениями Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и территориальными прокурорами, обсуждались мероприятия, подлежащие включению в планы, результаты совместных проверок, распределялись объекты проверок. Осуществлялся обмен информацией о состоянии законности, оспоренных нормативных правовых актов и др.

Для повышения согласованности действий территориальных прокуратур и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью было бы целесообразным наделить Волжского межрегионального природоохранного прокурора правом участвовать в координационной деятельности, осуществляемой прокурорами субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги. Данное предложение разделяют и работники прокуратуры^[270]. Для реализации указанного предложения следует дополнить п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» абзацем: «участие в координационной деятельности, осуществляемой прокурорами субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, по вопросам обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности».

Анализ нормативного правового регулирования и деятельности органов прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью показывает, что функционирующие в системе органов прокуратуры Российской Федерации специализированные природоохранные прокуратуры (за исключением Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры) не имеют возможности самостоятельно осуществлять координационную функцию – ее реализуют прокуроры субъектов Российской Федерации.

Среди недостатков координации по противодействию экологической преступности можно выделить ненадлежащее взаимодействие в работе контролирующих и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и устранению преступлений в сфере охраны окружающей среды, слабую профилактическую работу, в том числе через средства массовой информации.

В связи с вхождением в состав Российской Федерации новых субъектов – города федерального значения Севастополь и Республики Крым – представляется целесообразным образование Азовско-Черноморской природоохранной прокуратуры на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации по типу Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры с поднадзорными территориями, включающими Республику Крым, Краснодарский край, Ростовскую область, город федерального значения Севастополь.

Также было бы желательным для повышения эффективности деятельности прокуратуры по координации правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью создать на р. Амур природоохранную прокуратуру на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации по всему бассейну с единым аппаратом управления по аналогии с Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой.

Имеются некоторые вопросы, требующие разрешения в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации[271], в связи с чем полагаем целесообразным изменить редакцию абз. 10 п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84, заменив слова «с экологическими правонарушениями» на «с экологической преступностью», исключив тем самым необоснованное расширение рамок координационной деятельности.

Координационная деятельность прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях является важным инструментарием повышения эффективности борьбы с преступностью в исправительных учреждениях (далее – ИУ).

Как показывает анализ статистических данных о состоянии преступности в ИУ, даже применение самой строгой меры уголовного наказания к лицам, совершившим преступление, не способствует снижению роста преступности в пенитенциарной системе, и ее уровень остается достаточно высоким.

Согласно сводному отчету о состоянии законности и соблюдении прав человека в уголовно-исполнительной системе в 2013 г. осужденными, содержащимися в местах лишения свободы, было совершено 975 преступлений, соответственно в 2012 г. – 961 преступление, в 2011 г. зарегистрировано 799 преступлений. Вместе с тем в действительности преступность в местах лишения свободы обладает высокой степенью латентности, и «чем ниже категория преступлений (по тяжести), тем выше латентность, поэтому в реальности, по сравнению с цифрами на бумаге, все намного серьезнее»^[272].

Согласимся с мнением Е. К. Панасенко, что высокая латентность преступности в ИУ объясняется таким фактором, как влияние криминальной субкультуры на осужденных во время отбывания наказания в виде лишения свободы, которая запрещает сотрудничество с персоналом ИУ (естественная латентность)^[273].

В связи с этим в целях осуществления эффективной борьбы с преступлениями, совершаемыми осужденными в ИУ, требуется отлаженное взаимодействие правоохранительных органов, которое достигается координационными полномочиями прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ.

Прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в системе прокуратуры Российской Федерации относится к категории «иные специализированные прокуратуры». Ее специализация заключается в осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера.

Специальная компетенция прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ определяет особенности организации его координационной деятельности, которые отражены в положениях приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (далее – приказ № 84). Согласно п. 2.4 данного приказа прокуроры специализированных прокуратур обеспечивают координацию деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью в пределах установленной компетенции.

Из буквального толкования положений приказа № 84 следует, что в координационную сферу прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ включен только один субъект – исправительное учреждение Федеральной службы исполнения наказаний России (далее – ФСИН России), должностные лица которого осуществляют функции органа дознания по делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этого учреждения, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами.

Правовой статус начальника ИУ (колонии-поселения, исправительной колонии общего, строгого и особого режима, воспитательной колонии, тюрьмы и лечебного исправительного учреждения) как органа дознания в системе ФСИН России определен положением п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Согласно данной норме начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами. Кроме того, подразделениям ФСИН России предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности (п. 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»).

В соответствии с ч. 3 ст. 157 УПК РФ после производства неотложных следственных действий и не позднее 10 суток со дня возбуждения уголовного дела орган дознания направляет уголовное дело руководителю следственного органа. Материалы проверок зарегистрированных сообщений, проведенных органами уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, передаются в соответствии с требованиями ст. 151 УПК РФ органам следствия и дознания МВД России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСБ России, ФСКН России.

Координация деятельности указанных правоохранительных органов представляется важнейшей задачей, ведь каждый из них оказывает определенное влияние на борьбу с пенитенциарной преступностью.

Вместе с тем участие органов следствия и дознания МВД России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСБ России, ФСКН России в координационной деятельности прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ имеет свою специфику, обусловленную их территориальным расположением и неподнадзорностью специализированному прокурору.

В связи с этим следует иметь в виду следующие особенности организации и осуществления координационной деятельности по борьбе с преступностью в ИУ.

1. Представляется, что прокурор по надзору за соблюдением законов в ИУ может быть наделен координационными полномочиями в отношении конкретных правоохранительных органов, в том числе органов, на которые не распространяется надзорная компетенция этого прокурора.

Особенность такой координации состоит в том, что специализированный прокурор «напрямую» взаимодействует с органами следствия и дознания, занимающимися выявлением и расследованием преступлений в том или ином ИУ, без участия территориального прокурора.

2. Возможно осуществление координационной деятельности по борьбе с преступностью в ИУ, при которой территориальные прокуроры принимают участие в заседании координационного совещания, возглавляемого специализированным прокурором в качестве членов данного совещания.

Следует отметить, что подобное участие территориального прокурора в координационной деятельности, осуществляемой специализированным прокурором, вполне соответствует целям и задачам повышения эффективности борьбы с преступностью в ИУ, так как за данное направление прежде всего отвечает прокурор по надзору за соблюдением законов в ИУ. В свою очередь территориальный прокурор будет ему в этом способствовать.

3. Прокурор субъекта Российской Федерации может возложить на территориального прокурора обязанность координатора деятельности всех правоохранительных органов, прокуратур, равных ему по статусу, расположенных на поднадзорной ему территории.

Исходя из этого, специализированный прокурор, как и руководители исправительных учреждений, могут включаться в качестве членов координационных совещаний, возглавляемых территориальными прокурорами.

Последние две формы взаимодействия территориальных и специализированных вытекают из требования п. 7.1 приказа № 84. Согласно ему прокурорам предписано практиковать проведение совместных координационных совещаний, обеспечить постоянное взаимодействие при согласовании мер по борьбе с преступностью, обмене оперативной, статистической и иной необходимой информацией.

Обоюдная заинтересованность в тесном взаимодействии специализированных и территориальных прокуратур, как и других правоохранительных органов, особенно проявляется при осуществлении координационной деятельности по направлениям, связанным с противодействием незаконному обороту наркотиков, предупреждению и пресечению побегов, захвату заложников в исправительных учреждениях, а также при возникновении различных чрезвычайных ситуаций в этих учреждениях.

Это относится и к взаимодействию оперативных подразделений правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» оперативные подразделения этих органов вправе проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы оперативно-розыскные мероприятия в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы.

Таким образом, субъектами (участниками) координационной деятельности прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ по борьбе с преступностью в исправительных учреждениях могут быть следующие правоохранительные органы:

1) исправительное учреждение и орган уголовно-исполнительной системы;

2) следственный отдел (следственное отделение) Следственного комитета Российской Федерации по району, городу;

3) органы внутренних дел МВД России территориального уровня;

4) территориальные органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ Российской Федерации;

5) территориальный орган ФСБ России.

Теоретически круг субъектов координационной деятельности можно расширить за счет правоохранительных органов, расследующих нетипичные для ИУ преступления (например, преступления, предусмотренные ст. 157, 168 УК РФ).

К таким органам относятся территориальное подразделение государственного пожарного надзора управления надзорной деятельности главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации и районные (межрайонные) отделы ФССП России.

Особым участником координационных отношений по борьбе с преступностью в ИУ является территориальный прокурор.

На практике формирование состава участников координационного совещания должно опираться на анализ конкретной криминогенной обстановки, складывающейся в ИУ.

В целях эффективной борьбы с преступлениями возможно привлекать к участию в координационной работе представителей органов местного самоуправления, контрольно-надзорных органов, судов, которые не являются субъектами координационных правоотношений.

Осуществление указанными органами согласованных действий позволит повысить качество работы правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Например, органы местного самоуправления полномочны контролировать деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации (ч. 4 ст. 38 УИК РФ); согласовывать границы территорий, на которых установлены режимные требования (часть шестая ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»).

Участие в координационной деятельности представителей органов местного самоуправления позволит наиболее полно задействовать механизмы предотвращения разного рода преступлений, совершаемых осужденными и иными лицами как на территории ИУ, так и за его пределами.

Потенциал контрольно-надзорных органов также может быть использован в борьбе с преступностью.

Данная позиция в свое время обосновывалась профессором В. Г. Бессарабовым, который предлагал законодательно закрепить возможность привлечения к координационной деятельности представителей органов государственного контроля (надзора)^[274].

В частности, государственная инспекция труда в субъекте Российской Федерации, осуществляя функции по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в рамках координационной деятельности может оказать содействие в выявлении, раскрытии, пресечении и предупреждении преступлений, предусмотренных ст. 143, 145.1 УК РФ. Взаимодействие с территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора позволит более плодотворно противодействовать коррупционным преступлениям, совершаемым сотрудниками ИУ.

Взаимодействие с судами в рамках координационной деятельности обеспечит оперативное использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью в ИУ.

Эффективность координационной деятельности прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ зависит от правильно выбранной формы взаимодействия с правоохранительными органами.

В большинстве своем данные формы поименованы в п. 6 Положения о координации и приемлемы для координации прокуратурой по надзору за соблюдением законов в ИУ^[275].

К ним относятся:

– проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

– проведение заседаний межведомственных групп;

– проведение межведомственных оперативных совещаний;

– проведение совместных анализов и обобщений состояния и динамики отдельных категорий преступлений;

– обмен информацией по борьбе с преступностью;

– проведение совместного обучения и повышения квалификации работников;

– издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, обзоров и иных организационно-распорядительных документов;

– проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению;

– разработка и утверждение планов координационной деятельности и иные мероприятия.

Как отмечалось выше, перечень форм координации не является исчерпывающим, и в практической деятельности возможно применение иных форм.

Весьма плодотворной может быть совместная деятельность прокурора по надзору за соблюдением законов в ИУ и территориальных прокуроров по выработке предложений в муниципальные программы борьбы с преступностью, а также согласованное участие в организации исполнения этих программ.

Важной формой координационной деятельности является создание постоянно действующих рабочих групп по борьбе с преступностью и коррупцией в местах лишения свободы, где вырабатываются итоговые решения, направленные на совершенствование совместной работы в целях снижения уровня преступности среди лиц, отбывающих наказание в исправительных учреждениях и освобожденных из них.

Данная форма взаимодействия предусмотрена п. 5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», согласно которому в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности прокурорам специализированных прокуратур надлежит обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов, в рамках деятельности которых планировать и осуществлять совместные профилактические мероприятия, рассматривать ход реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции и действующими на поднадзорной территории долгосрочными планами противодействия коррупции.

 Например, в ряде субъектов Российской Федерации подобные заседания организуются прокурором по надзору за соблюдением законов в ИУ ежеквартально с участием начальников ИУ, начальников отделов полиции, руководителей следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, представителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

На заседаниях рассматриваются вопросы состояния преступности в ИУ, взаимодействие с другими правоохранительными органами при раскрытии и расследовании преступлений, состояние рецидивной преступности среди лиц, освобожденных условно-досрочно, в связи с болезнью и в связи с заменой неотбытой части наказания более мягким видом наказания, вырабатываются механизмы борьбы с коррупцией.

Обязательным условием надлежащей координационной деятельности прокуроров является обеспечение в рамках координации тесного делового взаимодействия органов прокуратуры с судами. В полной мере это относится и к специализированным прокуратурам.

Основой взаимодействия является общность задач прокуроров и суда в обеспечении прав и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, доступа их к правосудию. Это касается соблюдения условий их содержания, законности применения амнистии и иных вопросов, возникающих при исполнении приговоров и входящих в компетенцию судов.

Формами такого взаимодействия являются: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров (п. 14 Положения о координации). При этом одними из задач взаимодействия прокуроров и суда должны быть формирование единообразного подхода к применению норм уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, выработка стабильной правоприменительной практики, укрепление законности и правопорядка в пенитенциарных учреждениях.

Таким образом, в зависимости от приоритетов в борьбе с преступностью подбирается наиболее оптимальная форма координационной деятельности или их сочетание, которая способствует наиболее эффективной борьбе с данным социальным явлением.

Кроме того, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» всем прокурорам предписано уделять первоочередное внимание совершенствованию форм реализации координационной деятельности с учетом реального состояния преступности.

Подводя итог, можно отметить, что координационной деятельности прокуроров по надзору за соблюдением законов в ИУ свойственны все черты данного вида деятельности.

Вместе с тем организация координационной деятельности по противодействию преступности в учреждениях пенитенциарной системы имеет определенные особенности, вытекающие из особой компетенции прокуроров по надзору за соблюдением законов в ИУ.

С одной стороны, специализированные прокуроры должны организовать согласованную деятельность по борьбе с преступностью непосредственно поднадзорных им органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, с другой – привлекать для участия в координационной деятельности территориальных прокуроров, другие правоохранительные и контрольно-надзорные органы, суды, органы местного самоуправления, общественные организации, расположенные на поднадзорных территориях иных прокуратур; участвовать в заседаниях координационных совещаний и иных согласованных совместных мероприятиях, проводимых городскими и районными прокурорами по месту расположения органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание.

Изложенное свидетельствует о значительных возможностях и необходимости повышения координирующей роли прокуроров по надзору за соблюдением законов в ИУ в организации объединения усилий правоохранительных органов по повышению эффективности борьбы с преступностью в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Основной целью координации, осуществляемой под руководством прокуратур, является повышение эффективности борьбы с преступностью. Для этого требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий разных органов правоохранительной системы, системный обмен информацией с правоохранительными органами по актуальным проблемам борьбы с преступностью и профилактики правонарушений, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности.

Прокуроры ЗАТО Межгорье и комплекса «Байконур», являющиеся прокурорами специализированных прокуратур, приравненных по ряду полномочий к прокуратурам субъектов Российской Федерации, координируют деятельность по борьбе с преступностью правоохранительных органов на территории соответственно ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур». Особенности координационной деятельности этих прокуратур обусловлены особым статусом и режимом закрытых административно-территориальных образований, отсутствием на их территории ряда федеральных государственных структур, в том числе контрольно-надзорных органов, и другой спецификой функционирования этих образований. В прокуратуре комплекса «Байконур» при организации и осуществлению координационной деятельности в сфере борьбы с преступностью много внимания уделяется взаимодействию с правоохранительными органами Республики Казахстан, на территории которой находится данный комплекс, по вопросам, связанным прежде всего с предупреждением, выявлением, пресечением, раскрытием преступлений.

Таким образом, организационные особенности координационной деятельности, осуществляемой военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур, в большей степени определены спецификой предмета надзора, а также компетенцией и структурой правоохранительных органов, деятельность по борьбе с преступностью которых координируется.

Эти же обстоятельства определяют и определенную специфику форм координации, используемой в специализированных прокуратурах.