Этапы (фазы) принятия решения и создание механизма его реализации

 

Процесс принятия политических решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. Д. Истон говорил, что политика представляет собой процесс иерархизации ценностей. Собственно политический процесс являет собой череду решений и совокупность политических действий, направленных на достижение тех или иных целей. Процессуальная природа решения заключается в том, что процесс предполагает технику, т.е. совокупность конкретных приемов, методов, процедур, стратегий и тактик, которые ведут к принятию решений. Однако одной техникой ограничиться нельзя. Необходимо иметь в виду еще и условия, организационный контекст и возможные результаты принятия решений. Для того, чтобы согласовать все эти фазовые элементы решенческого процесса, необходимо ввести понятие «стадии принятия решения».

Вообще, существует множество вариантов выделения фаз (этапов) принятия решения. Так, Г. Лассуэл выделяет семь функциональных стадий принятия решений: постановка проблем и поиск информации; выработка рекомендаций (формулировка альтернатив); установка на решение (отбор альтернатив); обращение за поддержкой; оценка эффекта решения; пересмотр (обновление) решения; отмена решения (этот пункт является условным).

Г. Саймон выделял четыре стадии: решение проблемной ситуации, убеждение, заключение соглашения, формирование политики.

В рамках информационного (кибернетического) подхода принято выделять следующие этапы: 1) нахождение проблемной ситуации; 2) поиск альтернатив на основе анализа проблемной ситуации; 3) выработка моделей и стадия анализа альтернатив; 4) сравнение альтернатив; 5) изучение намерений ЛПР; 6) стадия инициатив (выдвижения варианта решения); 7) акт решения (указ президента, резолюция заседания фракции, воззвание митинга, результаты референдума); 8) выполнение решения; 9) корректировка или отмена решения (при необходимости); 10) результат решения; 11) контроль за решением.

Существует также точка зрения на определение границ и числа основных этапов принятия управленческих решений, выделяющая следующие основные фазы в целостном процессе принятия решений:

1. Определение приоритетных, проблем и формирование политической «повестки дня». На этом начальном этапе собирается, отбирается и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения, и создается общественно-политическая «повестка дня» для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся «продавить» свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и т.д.) для осуществления принятых стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и «обратной связи» приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов, согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

Практика реализации государственных решений тесно связана с двумя обозначенными аспектами публичной политики: регулированием общественных ресурсов и институциональными способами, инструментальными средствами руководства людьми, т.е. с функционированием политического режима страны.

Наиболее простая, на наш взгляд, дифференциация процесса принятия решения состоит в выделении трех основных этапов, позволяющих последовательно снижать неопределенность знаний при выработке целей государственного управления: подготовительного, этапа постановки целей и этапа их реализации.

На подготовительном этапе процесса принятия решений производятся идентификация и формулировка проблемы. С этой целью формируется база данных, достаточных для вычленения требующих решения проблем, вырабатывается перечень наиболее важных для государства проблем («повестка дня»), выделяются и формулируются наиболее значимые среди них вопросы, а также определяются критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении.

Используемые на этом этапе технологии применяются в рамках следующей схемы действий: поиск проблем при анализе ситуации; при признании наличия проблемы государство выбирает между тремя альтернативами: 1) обозначить свое нейтральное отношение к ней либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; 2) умышленно затянуть начало действий по ее реализации; 3) начать активно работать над ее разрешением. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно может предпринять действия по решению ситуации без ее анализа; начать затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейших событиях более выпукло высветились причины конфликта и можно было выбрать более выгодные пути его разрешения (государство при этом будет отставать от развития ситуации); постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, структурам гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации.

В силу непрерывности процессов прогнозирования, планирования и осуществления целей в государстве, такая схема поиска проблем встраивается в круговую модель управленческого цикла, которая предполагает параллельный анализ ситуации и одновременно уточнение «повестки дня». Как правило, государство рассматривает проблемы в рамках различных концептуальных и теоретических подходов, изменяющих ее значение для выработки его политического курса. Это дает возможность уточнить содержание сложных и масштабных задач, учесть межгрупповой характер государственных интересов. Ведь если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства (Л. Планкетт, Г. Хейл). Такое мультиконцептуальное рассмотрение проблемы позволяет компенсировать характерные для государства издержки диагностики, связанные, к примеру, с игнорированием той или иной частью управляющих явных проблем в связи с их персональными (политическими) убеждениями и наклонностями (так называемый «мобилизационный наклон»), прикрываемыми ссылками на общественный интерес, и т.д.

Превращение аналитическими структурами государства тех или иных событий в проблемную для него ситуацию должно иметь обязательные юридические последствия. Причем ситуация должна быть однозначно понятой, фиксировать общесоциальные причины общественных противоречий, прояснять побочные следствия.

В конечном счете итогом подготовительного этапа являются: осознание проблемной ситуации, определение иерархии составляющих ее вопросов (т.е. понимание их важности и первоочередности с точки зрения общегосударственных интересов), а также четкая формулировка данных проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. В этом смысле для государственных деятелей очень важно сохранять определенное спокойствие, чтобы предполагаемая сложность решения задачи не исказила понимание ее сути, в результате чего ответственные лица могут просто проигнорировать социальную проблему. Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь за собой и частично понятые, а также неточно (или фрагментарно) сформулированные проблемы.

Этап постановки целей. Второй этап, на котором осуществляется выбор решения, концентрируется вокруг процесса выработки конкретных целей (подцелей) деятельности. При заинтересованности государства в принятии решений по той или иной проблеме оно должно выработать и рассмотреть различные альтернативы, имея в виду возможность «смены тем», т.е. переключения своего внимания на иные, способные резко обостриться проблемы. Выбор цели предполагает сведение всей сложной общественной ситуации к определенным, имеющим количественное выражение параметрам деятельности различных государственных структур и институтов.

Формируя цели государственной политики, управленческие органы анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы, моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как минимум, рассматриваются три альтернативы: максималистская, безопасная (нейтральная) и минимально возможная. Каждая из них обладает своими «высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и «низшими» (обусловленными наличием факторов, позволяющих существовать самой проблеме) границами, определение которых и является главной аналитической задачей на данном этапе (Г. Стерлинг).

В сфере государственного управления явно прослеживаются три типа проблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаются решения. Во-первых, это хорошо структурированные (стандартные) задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с появлением определенных условий (скажем, в связи с подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором урожая и т.д.). В подобных случаях уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, задачи этого типа достаточно быстро переформулируются в цели, содержат разветвленную систему подотчетных действий, компонентов сформулированных и готовых к реализации целей.

К другому типу задач относятся задачи слабо структурируемые, при их решении прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И, наконец, задачи третьего типа – это неструктурируемые задачи, при оценке которых вообще отсутствуют критерии объективно лучшего и которые не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, темпов и ресурсов обеспечения. Необходимые компоненты решения плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Таким образом, решение этих задач требует творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов и пересмотр ранее известных подходов. В результате эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть основательно снижена.

Важнейшим средством решения нестандартных (неструктурированных) задач является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристику ситуации. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.

Способом уточнения возможностей государства в решении задач всех указанных типов является формулировка подцелей, призванных дифференцировать программу действий государства в связи с конкретными групповыми и индивидуальными исполнителями, снять противоречия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы для формирования соответствующих организационных структур.

В конечном счете на этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий. Выбор одной альтернативы позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.

При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентироваться на осуществимые в действительности программы. Лица, управляющие государством, просто обязаны игнорировать бесплодные фантазии, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

К факторам, ограничивающим возможности государства формировать адекватную ситуации систему целей, можно отнести недостоверность и недостаточность информации о проблемной ситуации; ценностные, психологические и другие субъективные противоречивые свойства ЛПР (нелегитимность, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.д.); ситуационные условия (дефицит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающий возможности субъектов, непросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации, и т.п.); организационные условия (узость ведомственных правил, неготовность организационных структур к принятию решений, формально-бюрократическое отношение аппарата к поставленным целям и т.д.).

Этап реализации целей. Исходя из концепции Г. Саймона, теория управления, любое политическое действие, осуществляемое в рамках менеджмента, должно иметь дело как с процессом принятия решений, так и с процессом их выполнения. Другими словами, если прежние схемы бюрократии делали акцент на организационных структурах принятия решений, то подход Саймона основывается на принципиально ином понимании решенческого процесса. Сам акт решения, его оформление – это всего лишь прелюдия к процессу реализации. Основной упор делается на собственно достижении того мысленного образа политической ситуации, который необходимо достичь, выполняя решение. В этом аспекте совершенно по-другому выстраивается вся схема принятия решения.

Принятое решение – это лишь возможность успешного достижения цели, поэтому выбор целей является предпосылкой для существования третьего этапа, сущность которого и составляет реализация государством соответствующих решений. Ключевая особенность данного этапа заключается в расширении числа участников управленческого цикла за счет привлечения управляемых и включения механизмов обратной связи. Ведь в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только и даже не столько теми людьми, которые принимают решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитываются на широкий круг структур и граждан (в том числе и на противников данных решений, которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

Содержание технологий государственного правления на данном этапе, как правило, определяется действием таких принципов, как директивность (предполагающая облечение решений в повелительно-рекомендательную форму), адресность (т.е. обращенность к определенным слоям, структурам, организациям и, следовательно, предписание им соответствующих форм ответственности); законность; наличие резервной системы реализации решений; институционализация контроля за процессом реализации принятых решений; непротиворечивость требований; бесперебойная информация о следствиях и характере реализации целей и т.д. Все это дает возможность государству оперативно производить оценку сведений на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), путем сопоставления целей и результатов своей деятельности за счет корректировки (по необходимости) собственных действий.

Усложнение технологических приемов зависит и от характера контрагентов государства, в качестве которых могут выступать как все общество (население страны), так и отдельные государственные структуры, другие государства и организации. Связь государства с такими объектами управления может быть весьма различной, а потому применяемые технологии должны быть предельно гибкими, ориентироваться на институты, дающие преимущества в реализации целей, избегать использования явно дисфункциональных методов, применения полумер и т.д. В целом же они могут быть построены на использовании насилия (и даже террора), средств правового урегулирования, техник торга, компромиссов, сделок, манипулирования, убеждения и т.д.

Многообразие стоящих перед государством задач обусловливает выделение внутри данного этапа двух внутренних подэтапов, каждый из которых предполагает использование специфических технологий: подэтап подготовки реализации целей, который включает в себя анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; и подэтап оперативного управления реализацией целей, предусматривающий мотивацию субъектов, принятие так называемых «вторичных решений» (т.е. решений, уточненных в связи с развитием ситуации), коррекцию данного процесса, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновников и т.п.

В силу того, что усиление директивных подсистем государственного управления увеличивает роль и влияние исполнительных органов, возрастает и значение технологий, обеспечивающих правовое и законодательное регулирование деятельности. При этом особую сложность составляет контроль за их применением в тех областях общественной жизни, где государство обладает монополией на предоставляемые населению услуги. В то же время структуры отдельных министерств и ведомств не дают возможности установить индивидуальную ответственность за реализацию принятых решений. Существенное значение имеют и организационные условия повышения эффективности реализации решений: для того, чтобы решение состоялось (т.е. чтобы были в срок выполнены запланированные действия), необходимо максимально приблизить органы управляющего центра к месту событий, предельно децентрализовать систему управления, одновременно повысив самостоятельность ее низовых структур, и т.д.

А. Лоутон и Э. Роуз предлагают следующую модель принятия решений: проблема – определение проблемы – нахождение альтернативных решений – оценка альтернативных решений – выбор нужного решения – практическая реализация выбранного решения – обратная связь, анализ и оценка.

Выбор средств реализации принятого решения зависит от различных критериев, позволяющих наиболее обоснованно отражать как существо решения, так и меняющиеся условия окружающей действительности. Каждый тип решения в зависимости от характера ЛПР требует своих, присущих ему средств. Принимая во внимание различное содержание решений, можно находить тот или иной набор средств для комплексных или однородных актов, для решений длительного или разового действия, превентивного, организующего или перспективного значения. Управляющий субъект, как правило, свободен в определении способов осуществления решений, за исключением случаев, когда в решениях вышестоящих звеньев управления предусматривается та или иная форма его действий. Самостоятельность ЛПР проявляется прежде всего в том, что часто в самом решении он стремится определить наиболее важные средства достижения цели, т.е. способ его реализации.

Чаще всего весь комплекс средств в самом решении не предусматривается и их приходится изыскивать в процессе осуществления решения. В большинстве случаев опыт, интуиция, знание «подсказывают» работникам сферы управления, как надо действовать в конкретной обстановке. К тому же сложилось традиционное представление о том, что при выборе средств можно действовать по своему усмотрению. Отсюда – большой разнобой в практической деятельности и не всегда достаточная ее эффективность.

Действия, направленные на реализацию решений, можно условно разделить на три группы:

1) действия, которые непосредственно связаны с осуществлением властных полномочий и имеют ярко выраженный общественно-организационный характер;

2) вспомогательные действия, не имеющие юридического значения;

3) правовые аспекты применения решений.

Характеризуя формы и методы реализации решений первой группы, следует выделить несколько их разновидностей:

- доведение до сведения исполнителей;

- подбор, расстановка и воспитание кадров, инициативное решение вопросов;

- проведение активов, совещаний, собраний и т.п. для обсуждения принятых решений и выработка мер по их реализации;

- выезды на места, посещение предприятий, учреждений, оказание непосредственной помощи;

- инструктирование, обучение кадров, распространение передового опыта и т.д.

Важное значение придается второй группе вопросов, т.е. материально-техническому обеспечению выполнения решений. С одной стороны, принимаются меры по финансированию намеченных мероприятий, выделению необходимых материальных, трудовых ресурсов и т.п. Все эти действия должны осуществляться своевременно, в полном объеме, без излишних промежуточных звеньев. С другой стороны, используется целая система организационно-технических, обслуживающих действий, имеющих отношение к реализации решений. Это составление графиков, чертежей, проведение расчетов, анализ документации и т.д.

Третья группа средств реализации решений характеризуется сугубо юридическими аспектами, выражающимися в соподчиненности и иерархичности всех видов управленческих решений. Правовая связанность нередко ведет к тому, что решением для того или иного звена управления является (и юридически, и фактически) правовой акт вышестоящих или директивных органов.