Полномочия прокурора по осуществлению надзора в отрасли исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Тема 5. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

1. Понятие и особенности отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

2. Полномочия прокурора по осуществлению надзора в отрасли исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Понятие и особенности отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В 1955 году было «Положение о прокурорском надзоре», до него прокуратура осуществляла надзор за дознанием и предварительным следствием, за деятельностью НКВД (органов внутренних дел), но не осуществляла надзор за деятельностью КГБ. И оперативная деятельность тоже не была предметом надзора, так как она до девяностых годов не регламентировалась законом – ОРД было, а закона по нему не было.

В этом положении были закреплены основные направления деятельности и два основных направления, две основные функции:

1) привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления;

2) надзирать за исполнением законов.

Это было вполне логично, так как следователи были в органах прокуратуры.

Приказом генпрокурора были предопределено, что хотя бы одно уголовное дело в год прокурор (именно прокурор, а не помощник) должен был брать себе и расследовать. Конечно, проблема – кто будет надзирать, но зато не забудет, как дело расследовать.

В юридических кругах это стали связывать с тем, что в ущерб надзорной прокурор занимается процессуальной функцией, и поэтому в процессуальной деятельности обвинительный уклон.

Когда принимался новый закон о прокуратуре СССР в 1979 году, там закрепили, что прокуратура должна следить за правильным применением законов при осуществлении следствия и привлечения лиц к уголовной ответственности. Здесь чётко надзирать, ушли от термина «привлекать к ответственности», поэтому прокурора лишили полномочий возбуждения уголовных дел.

В 1992 Закон о прокуратуре РФ принимали, и там чётко закрепили, что надзор за деятельностью органов следствия, дознания и ОРД, хотя закон об ОРД ещё не был принят – он был принят в мае 1992 года, а закон о прокуратуре – в январе 1992 года.

Эта отрасль приобрела такое название: «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Признаки этой отрасли:

Объединяет эти два вида деятельности только, и то не в полной мере, объект (мы его тоже в качестве признака называли).

Объект – это те органы, за деятельностью которых прокуратура надзирает.

Органы дознания в определённых случаях и в определённых ситуациях выступают иногда как органы, ведущие следствие, а также как органы, ведущие ОРД. Такие органы, как полиция, начальники исправительных учреждений, капитаны морских судов…

Так что объект – единственное, что их объединяет.

Что касается предмета – можно чётко выделить отдельные элементы, связанные с ОРД, и отдельные элементы, связанные с расследованием. Единственное, две общие черты: за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и за законностью принимаемых решений.

Ст.29.Предмет надзора. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

 

Объект один, предмет разный, полномочий тоже разные.

 

Надзор за ОРД – это полномочия чисто надзорные (подтверждается в статье 21 ФЗ «Об ОРД», там прокурор может проводить проверки учёта, насколько глубоко может проверять оперативно-розыскную деятельность практически ничего не сказано). В приказе генпрокурора №33 в пункте 9 чётко установлены полномочия прокурора: знакомиться с представленными подлинниками документов, получать письменные объяснения с должностных лиц, требовать устранения нарушений, опротестовывать противоречащие закону нормативно-правовые акты, постановление о направлении материала в соответствующий орган для решения вопроса об уголовном преследовании, вносить представление и прочее.

Полномочия очень похожи на надзор за законностью и соблюдением прав и свобод. В Законе «Об ОРД» очень мало и скупо, поэтому приходится ссылаться на приказ генпрокурора – это, конечно, неправильно, потому что должно быть в законе «Об ОРД», но с 1995 года туда так и не внесли эти изменения.

Полномочия за дознанием и следствием. Полномочия в 37 статье УПК. Если проанализировать эти полномочия, то они существенно отличаются от полномочия прокурора по ОРД.

Акты реагирования.

По ОРД: требования и другие акты прокурорского реагирования (из приказа №33 по ОРД 0т 15.02. 2011).

По следствию и дознанию: постановления (отменяющие и прочее), давать указания дознавателю, право требовать изменения объёма обвинения, прекращать (это если по следствию, по дознанию сам изменяет и прекращает).

Акты реагирования за следствием и дознанием: постановления, требования, утверждения и согласование.

Вывод: эти два направления государственной деятельности – оперативно-розыскная и следственная – они объединены по чисто формальным основаниям сугубо для прокурорской деятельности, потому как их объединяет только одно: объект надзора, то есть совокупность органов, за деятельностью которых надзирают.

Для удобства работы называют их двумя подотраслями:

1) подостраль надзора за ОРД.

2) подотрасль надзора за дознанием и следствием.

В учебниках по-разному, но в большинстве эти темы разъединяют. Но так как мы изучаем закон и этот вид деятельности основан на законе, то должны помнить, что это всё же одна отрасль надзора.

 

Надзор за ОРД и за дознанием и следствием, несмотря на то, что это одна отрасль надзора по закону, ещё отличаются следующим:

1) Оперативно-розыскная деятельность регламентируется Законом «Об ОРД», а расследование – в соответствии с УПК РФ. Причём ОРД может осуществляться как до следствия, так и во время (то есть эта деятельность может как предшествовать, так и сопутствовать: в первом случае по материалам возбуждают дело, во втором – к примеру, лицо скрылось, его объявили в розыск…).

Есть ещё несколько моментов:

2)  надзор за ОРД осуществляет не всякий работник прокуратуры, а «уполномоченный прокурор». Такая терминология не закреплена в законе, а вот в приказе генпрокурора есть такое указание: пункт 2 Приказа №33 от 15.02.2011, что заместитель генпрокурора, прокуроры субъектов РФ наделяются правом назначать уполномоченных прокуроров по надзору за ОРД (далее – «уполномоченных прокуроров»).

Руководители прокуратур определяют лиц, которым можно доверить эту работу, и направляют их прокурорам субъекта РФ, который издаёт соответствующий приказ.

Только уполномоченные прокуроры имеют право доступа к материалам оперативного учёта, к ним поступают жалобы и только они могут вносить акты прокурорского реагирования, и прочее.

За дознанием и следствием же осуществляют обычные прокуроры, которым поручат осуществлять надзор за расследованием дел.

3) Относительно самого характера прокурорского надзора – надзор за ОРД осуществляется как бы эпизодически, по мере необходимости, по мере поступления информации. Допустим, не выполняются решения суда по проведению оперативных мероприятий, либо решения следователей, либо жалоба какая-то поступит – и тогда у прокурора возникает право проводить проверки. То есть чисто надзорные полномочия.

Что касается надзора за дознанием и следствием, то надзор здесь носит обязательный характер. Все уголовные дела, которые возбуждаются, находятся под надзором прокуратуры. Статья 146 УПК РФ – «Возбуждение уголовного дела публичного обвинения» – в части 4 закрепляет, что копия постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору.

Но что значит «незамедлительно»? Незамедлительно от чего? Тут усмотрение и следователя, и прокурора.

Статья 148 (ч.4) УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела» – копия постановления об отказе в течение 24 часов направляется заявителю и прокурору.

Статья 124 УПК РФ «Порядок рассмотрения жалобы прокурором, рук сл.органа», ст. 126 «Порядок направления жалобы подозреваемого, обвиняемого, сод. под стражей» и т.д.

 Вывод таков: этот надзор носит обязательный характер. Единственное, что не проверяют – если по подследственности направляют уголовные дела, но тут не реже, чем раз в месяц, проходит проверка прокуратурой порядка принятия заявлений, так что всё равно проверяют. Т.к. спор о подследственности (ч.8 ст.151 УПК РФ) решает прокурор.

Всё, что связано с процессуальной деятельностью, подлежит обязательному и достаточно активному прокурорскому надзору.

Это позволяет сделать следующий вывод: надзор за ОРД – выборочный и чисто надзорный вид деятельности, а за дознанием и следствием – он носит обязательный характер, в арсенале прокурора есть полномочия, которые позволяют в какой-то мере либо быстро самому исправить нарушения закона (относительно органов дознания), либо требовать об отмене незаконных решений (относительно следствия).

Всё это говорит, что характер полномочий разный: чистый надзор в ОРД (хотя, конечно, не совсем чтобы чистый, но – надзор) и властный характер в следствии и дознании.

Подводим черту: несмотря на то, что отнесено законодательством к одной отрасли надзора, можно совершенно спокойно разделить на две самостоятельные подотрасли, которые разнятся элементами предмета (объект – совокупность органов, предмет – деятельность этих органов), характерами полномочий и актами реагирования.

За дознанием и следствием – полномочия закреплены в законе, а по ОРД – не закреплены в законе, а закреплены в приказе генпрокурора.

Акты по ОРД: требования и другие акты прокурорского реагирования (из приказа №33 по ОРД).

Акты реагирования за следствием и дознанием: постановления, требования, утверждения и согласия.

И субъектами разнятся: обычные прокуроры за следствием и дознанием и уполномоченные прокуроры в ОРД.

 

Полномочия прокурора по осуществлению надзора в отрасли исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

 

Одной из отраслей прокурорского надзора, закрепленных Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это важная гарантия обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью. В Законе о прокуратуре рассматриваемой отрасли надзора посвящена глава 3. Вместе с тем нормы Закона о прокуратуре, определив в общей форме предмет надзора, не устанавливают каких-либо полномочий прокурора. Статья 30 Закона о прокуратуре носит отсылочный характер, определяя, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами.

Обращение к нормам уголовно-процессуального законодательства показывает, что надзор прокурора в сфере досудебного производства имеет существенную специфику, отличающую его от иных направлений надзорной деятельности. Во многом это определено особым положением прокурора в уголовном судопроизводстве, который, как это закреплено в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, уполномочен осуществлять не только надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, но и уголовное преследование от имени государства. В связи с этим прокурор является неотъемлемым участником той деятельности, в сфере которой он осуществляет надзор, и имеет присущие только ему уголовно-процессуальные полномочия, выходящие за рамки собственно надзорных.

Специфика используемых прокурором полномочий и детальная их регламентация уголовно-процессуальным законодательством обусловливают то, что правовые средства надзора, установленные Законом о прокуратуре, в этой сфере, как правило, не применяются.

При этом необходимо отметить, что надзор в досудебном производстве не вполне однороден по своему содержанию, поскольку закон по-разному регулирует отношения, складывающиеся у прокурора с поднадзорными ему органами дознания и предварительного следствия. Отличием полномочий, реализуемых прокурором в отношении органов дознания, является их властно-распорядительный характер. Выявив допущенные при расследовании нарушения закона, прокурор вправе принять непосредственные меры, направленные на их устранение, например, отменив своим постановлением незаконное решение органа дознания или дознавателя. Принятие органом дознания или дознавателем некоторых уголовно-процессуальных решений возможно только с согласия прокурора.

Иначе урегулированы законом отношения прокурора и органов предварительного следствия. Осуществляя надзор, прокурор не вмешивается в их процессуальную деятельность. Принятие прямых мер, направленных на устранение выявленных при расследовании нарушений закона, как правило, выходит за рамки полномочий прокурора. Только в специально предусмотренных законом случаях прокурор может непосредственно устранить выявленное им нарушение закона со стороны органов предварительного следствия, например путем отмены отдельных постановлений следователя или дачи обязательных для исполнения указаний о производстве необходимых процессуальных действий.

Основной круг полномочий прокурора в досудебном уголовно-процессуальном производстве определен в ст. 37 УПК РФ, но урегулированы они и иными нормами Кодекса. Закон не разделяет, какие именно полномочия прокурора являются надзорными, а какие направлены на осуществление от имени государства уголовного преследования, данные функции в деятельности прокурора тесно взаимосвязаны. Тем не менее в числе установленных законом полномочий прокурора возможно выделение и отнесение к соответствующим группам отдельных средств, преимущественно направленных на выявление и устранение нарушений закона со стороны поднадзорных органов. Рассмотрим их подробнее.

Для выявления нарушений закона, допущенных органами дознания и предварительного следствия, прокурор наделен следующими процессуальными полномочиями:

1. Проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

8.1. Требование о направлении в прокуратуру

материалов проверки сообщения о преступлении

2. Проверять уголовное дело. В соответствии с ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ находящееся в производстве следователя (дознавателя) уголовное дело представляется прокурору для ознакомления по его мотивированному письменному запросу.

8.4. Запрос прокурора об ознакомлении с материалами

находящегося в производстве уголовного дела

 

3. Получать копии постановлений органов предварительного расследования и их должностных лиц о принятии процессуальных решений (ч. 4 ст. 146, ч. 4 ст. 148, ч. 2 ст. 208, ч. 1 ст. 213 УПК РФ и др.).

4. Рассматривать и разрешать жалобы на действия и решения органов расследования и их должностных лиц (ст. 124 УПК РФ).

7.11.1. Постановление об удовлетворении жалобы

 

5. Участвовать в судебных заседаниях, проводимых в рамках судебного контроля в досудебном производстве (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 165, ч. 4 ст. 108 УПК РФ прокурор является участником судебных заседаний при рассмотрении в ходе досудебного производства ходатайств органов предварительного расследования о применении мер процессуального принуждения, производстве следственных и иных процессуальных действий, допускаемых только на основании судебного решения. Часть 3 ст. 125 УПК РФ предписывает участие прокурора при рассмотрении судом жалоб на действия и решения органов предварительного расследования и их должностных лиц.

Сложившаяся судебная практика исходит из того, что несогласие прокурора с позицией следователя или его руководителя не препятствует рассмотрению и удовлетворению судом соответствующего ходатайства, которое обосновывается в судебном заседании должностным лицом следственного органа. Прокурор в любом случае обязан принять участие в данном судебном заседании. В таких условиях Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров совершенствовать работу, направленную на устранение несогласованности действий следственных органов и прокуратуры при решении вопроса об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу.

6. Вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов. УПК РФ прямо не закрепляет соответствующего полномочия прокурора в досудебном производстве. Тем не менее получение объяснений от граждан и должностных лиц является неотъемлемым средством установления обстоятельств допущенного нарушения закона в рамках любого направления надзорной деятельности, его нормативной основой выступает п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. На возможность применения данного полномочия в целях проверки законности уголовно-процессуальных действий и решений, в частности, указывается в п. 1.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277.

В целях устранения нарушений закона, допущенных органами дознания и предварительного следствия, прокурор использует следующие правовые средства:

1. Требование от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

8.6. Требование об устранении нарушений

федерального законодательства,

допущенных в ходе предварительного следствия

2. Отмена незаконных и необоснованных постановлений органов предварительного расследования и нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

8.5. Постановление об отмене постановления следователя

об отказе в возбуждении уголовного дела

и направлении материалов руководителю следственного органа

для дополнительной проверки

3. Вынесение представления об устранении нарушений закона. Представление об устранении нарушений закона является одним из основных актов прокурорского реагирования и широко применяется во всех направлениях надзорной деятельности. Порядок его внесения и рассмотрения урегулирован ст. 24 Закона о прокуратуре.

7.9. Требование об устранении нарушений

федерального законодательства, допущенных в ходе дознания

 

4. Признание доказательств, полученных с нарушением закона, недопустимыми (ч. 3 ст. 88 УПК РФ).

5. Возвращение уголовного дела следователю, дознавателю со своими письменными указаниями (п. 15 ч. 2 ст. 37, ст. ст. 221, 226 УПК РФ).

8.14. Постановление о возвращении уголовного дела

следователю для производства дополнительного следствия,

устранения выявленных недостатков и пересоставления

обвинительного заключения

6. Отстранение дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37).

7.8.1. Постановление о рассмотрении заявления дознавателя

о самоотводе

7. Направление в органы предварительного расследования материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

7.1. Постановление о направлении соответствующих материалов

в орган дознания для решения вопроса

об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором

нарушений уголовного законодательства

8. Освобождение незаконно задержанного или лишенного свободы, а также содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного УПК РФ (ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 221 УПК РФ, п. 3 ст. 22, п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре).

9. Обжалование решений суда (ч. 11 ст. 108, ст. 127 УПК РФ).

Как уже отмечалось, в досудебном уголовно-процессуальном производстве роль прокурора не ограничивается надзором за исполнением законов органами предварительного расследования. Являясь лицом, осуществляющим от имени государства уголовное преследование, прокурор реализует и иные процессуальные полномочия, не обусловленные решением только надзорных задач. Такие полномочия используются для руководства уголовным преследованием, осуществляемым поднадзорными органами, служат целям предупреждения ими нарушений закона при осуществлении уголовного проследования. Вместе с тем при реализации таких полномочий не исключено выявление нарушений требований УПК и, с учетом конкретной ситуации, возможно их применение для устранения тех или иных нарушений закона. К их числу относятся следующие права прокурора:

1. Давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 41 УПК РФ).

7.10. Указание дознавателю о направлении расследования

по уголовному делу

2. Давать согласие дознавателю на принятие отдельных уголовно-процессуальных решений. Только с согласия прокурора дознаватель возбуждает перед судом ходатайство об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). С согласия прокурора дознаватель прекращает уголовное дело или уголовное преследование в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием, а также по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности (п. 13 ч. 2 ст. 37, ст. ст. 25, 28, 28.1 УПК РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 147 УПК РФ согласие прокурора обязательно при возбуждении дознавателем уголовного дела частного или частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя в предусмотренных законом случаях. Требуется согласие прокурора и для сохранения в тайне факта задержания подозреваемого (ч. 4 ст. 96 УПК РФ). В последнем случае должно быть согласовано с прокурором решение как дознавателя, так и следователя.

7.3. Согласованное прокурором постановление дознавателя

о возбуждении уголовного дела

3. Продлевать сроки дознания и предварительной проверки сообщений о преступлениях (ч. 3 ст. 144, ч. 4, 5 ст. 223, ч. 2 ст. 226.6 УПК РФ).

7.2. Согласованное прокурором ходатайство дознавателя

о продлении срока проведения проверки сообщения о преступлении

4. Принимать решение об отводе начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67 УПК РФ).

7.8.1. Постановление о рассмотрении заявления дознавателя

о самоотводе

5. Передавать уголовные дела и материалы проверки от одного органа предварительного расследования другому.

7.5. Постановление об изъятии и о передаче уголовного дела

по подследственности

6. Утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление, постановление следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (п. 14 ч. 2 ст. 37, п. 1 ч. 1 ст. 221, п. 1 ч. 1 ст. 226, п. 1 ч. 1 ст. 226.8, ч. 5 ст. 439 УПК РФ).

7. Прекращать уголовное дело. По действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор не наделен правом прекращения любого уголовного дела в досудебном производстве. Такое решение непосредственно может быть принято прокурором лишь в отдельных специально предусмотренных законом случаях. Прокурор уполномочен, при наличии к тому оснований, прекратить уголовное дело, поступившее к нему от дознавателя с обвинительным актом или обвинительным постановлением (п. 3 ч. 1 ст. 226, п. 4 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ) либо от следователя с постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера (п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК РФ).

8. Возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом (п. 8.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

9. Рассматривать и разрешать ходатайства подозреваемых и обвиняемых о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве (ст. ст. 317.1 - 317.5 УПК РФ).

 8.7.1. Постановление об удовлетворении ходатайства

о заключении досудебного соглашения

8.7.2. Постановление об отказе в удовлетворении

ходатайства о заключении досудебного соглашения

8.8. Досудебное соглашение о сотрудничестве

8.10. Представление об особом порядке проведения

судебного заседания и вынесения судебного решения

по уголовному делу в отношении обвиняемого,

с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве

 

 

Рассматривая полномочия, реализуемые в досудебном производстве прокурорами, необходимо также учитывать, что Генеральная прокуратура РФ отнесена к органам, уполномоченным осуществлять международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства. Через Генеральную прокуратуру РФ направляются запросы о производстве на территории иностранного государства отдельных процессуальных действий (п. 4 ч. 3 ст. 453 УПК РФ). В соответствии со ст. ст. 458, 459 УПК РФ Генеральная прокуратура РФ решает вопрос о направлении в компетентные органы иностранного государства материалов уголовного дела для осуществления уголовного преследования иностранного гражданина, совершившего преступление на территории РФ; а также рассматривает запросы компетентных органов иностранного государства об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина РФ, совершившего преступление на территории иностранного государства. Генеральным прокурором РФ или его заместителем принимается решение о выдаче иностранного гражданина, находящегося на территории РФ (ч. 4 ст. 463 УПК РФ).