double arrow

Полномочия прокурора


Понятие ПС

V Правовые средства ПН

Мурашин А.Г. Под правовыми средствами ПН принято понимать полномочия прокуроров, а также порядок и форму их реализации.[44]

Басков В.И. определяет правовые средства ПН как определенные ФЗОП и иным законодательством правомочия (полномочия) прокурора по реализации возложенных на него функций.[45]

Химичева Г.П.в понятие правовых средств включает полномочия и акты прокурорского надзора.[46]

По сути дела все указанные определения отражают единое содержание правовых средств, которое заключается в определенном законодательством РФ объеме полномочий прокуроров, а также форме их реализации. Основной формой реализации полномочий прокурора является вынесение актов прокурорского надзора, поэтому понятие правовые средства включает в себя следующие элементы:

1) установленные ФЗОП и иным законодательством полномочия прокурора;

2) акты прокурорского надзора (основная форма реализации полномочий);

3) механизм реализации полномочий и актов ПН

Иногда в юридической литературе понятие «правовые средства ПН» отождествляют с понятием «формы прокурорского надзора» (не путать с формой реагирования).[47] Содержания понятия «форма ПН» довольно дискуссионно, поэтому мы будем использовать понятие ПС.




А.И. Долгова предлагает в данное понятие включать установленные законом средства, с помощью которых прокурор выявляет нарушения законов, причины и условия, способствующие их совершению, реагирует на эти нарушения и предотвращает их.[48]

Характерной особенностью правовых средств является то, что при их применении между прокуратурой и объектами, за деятельностью которых она осуществляет надзор, всегда возникают правые отношения, в то время как применение неправовых средств таких отношений может и не вызвать.[49]

Под полномочиями принято понимать объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для реализации поставленных перед ним задач. Полномочия прокуроров определяются как ФЗОП. (ст.ст. 22, 27, 30, 33), так и другими законами (ст.37 УПК РФ). Законодательное закрепление полномочий является основным признаком данной правовой категории.

Иногда законодательно закрепленные полномочия прокуроров определяют терминов правомочие.

Совокупность существующих полномочий условно можно разделить на две группы

1. Общие полномочия, т.е. полномочия прокуроров, которые применяются во всех отраслях прокурорского надзора; общие полномочия закрепляются только в ФЗОП (ст. 22). Они включают в себя:

Ø По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и помещения поднадзорных объектов;

Ø Иметь доступ к документам и материалам поднадзорных объектов;



Ø Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона;

Ø Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения закона;

Ø требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных объектов предоставления необходимых документов, статистических и иных сведений;

Ø проводить прокурорские проверки и ревизии.

2. Специальные полномочия, т.е. полномочия, которые используются прокурором в отдельных отраслях. Специальные полномочия закрепляются как в ФЗОП, так и в отраслевом законодательстве, а также приказах и иных актах ГП РФ.

Например, полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие закрепляются

Ø ст.27 ФЗОП ,

Ø ст.ст. 37, 101, 106, 110-114, 124, 221, 226 и др. УПК РФ,

Ø а также Пр. ГП РФ № 31 от 18.06.1997 «Об организации ПН за предварительным следствием и дознанием» (его, скорее всего, отменят или будут изменения в связи с принятием УПК РФ).

В настоящее время наметилась тенденция сокращения общих полномочий.

Другой правовой категорией, характеризующей права и обязанности, является компетенция. Термин компетенция употребляется для обозначения прав и обязанностей органов прокуратуры как субъекта государственно-правовой деятельности, а также полномочий ее должностных лиц.

Под актами прокурорского надзора принято понимать закрепленное в специальном документе решение прокурора властно-распорядительного характера, обязательное для исполнения соответствующим органом или должностным лицом, вынесенное им при осуществлении прокурорского надзора.



По своей юридической природе это – индивидуальные акты.

Акты прокурорского надзора необходимо отличать от актов, выносимых прокурорами при реализации иных, не связанных с ПН функций, например, от актов, выносимых при реализации функции уголовного преследования, участия в суде, координационных актов и т.п..

Действующее законодательство закрепляет следующие виды актов прокурорского надзора.

I Протест прокурора на противоречащий закону акт (во всех отраслях, кроме ПР)

По действующем УПК РСФСР - частный протест на постановление судьи, кассационный протест, протест в порядке надзора - не являются актами прокурорского надзора, т.к. прокуратура не надзирает за деятельностью судов, В УПК РФ подобных актов не предусмотрено, см.ст.355 УПК РФ.

Правовые свойства и содержание протеста как акта ПН:

1. он приносится на противоречащий федеральному законодательству акт;

2. он приносится в орган или должностному лицу, которые издали данный акт или в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу;

3. право принесения протеста принадлежит прокурору или его заместителю сообразно уровню прокуратуры в системе прокуратуры РФ (ст.11ФЗОП);

4. в протесте ставиться вопрос о полной отмене правового акта или его изменении и приведении в соответствие с законом;

5. в протесте указывается точное название органа, в который он приносится, наименование правового акта, которые противоречит закону; обоснование незаконности акта со ссылкой на соответствующие нормы закона, четкое изложение требований прокурора с указание правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста;

6. протест подлежит рассмотрению в 10-ый срок с момента его поступления, в случае принесения протеста на решение представительного органа СРФ или ОМС – на ближайшем заседании; в исключительных случаях, требующих немедленного устранения закона прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

7. о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме;

8. протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом;

9. если прокурор полагает, что при рассмотрении протеста будет проявлена правовая необъективность, либо в случае необоснованного отказа в удовлетворении протеста он вправе обратиться с заявлением в суд об отмене или изменении оспариваемого незаконного акта.

Несоответствие правового акта федеральному законодательству, как показывает, практика выражается:

1. в применении ненадлежащего закона;

2. в издании правового акта, основанном на отмененном законе;

3. в превышении власти при издании нормативного акта;

4. в несоблюдении формы и процедуры издания акта.

II Постановления, вынесенные в порядке надзора

(во всех отраслях)

Виды:

1. постановление о возбуждении уголовного дела,

2. о возбуждении производства об административном правонарушении,

3. об освобождении лица, незаконно содержащегося в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, а также незаконно подвергнуто задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение и т.п.

1. На практике постановления о ВУД выносится в случаях:

1. когда в ходе проводимой проверке прокурорские работники обнаружили признаки преступления;

2. когда по поручению прокурора проверку проводил соответствующий орган и в собранных материалах усмотрел признаки конкретного преступления, однако правом ВУД данный орган не обладает.

Согласно УПК РФ поводом для ВУД в данных случаях будет сообщение о совершенном или готовящемся преступлении (п.3ч.1ст. 140), оформленное рапортом об обнаружении признаков преступления (ст.143), а основанием – наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления (ч.2 ст.140).

(П.3ч.1ст.140 ®ст.143) + ст.ч.2ст.140 = ст.146

Постановление о ВУД оформляется в соответствии с требованиями ст.146 УПК РФ (дата, место вынесения, кем вынесено, повод и основание для ВУД, пункт, часть, статья УК РФ на основании которых, возбуждается уголовное дело).

Уголовные дела по материалам проверок обычно возбуждаются по таким составам преступлений, как

1. нарушений правил охраны труда (143 УК );

2. невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий иных выплат (ст.145-1 УК РФ);

3. незаконное предпринимательство (ст.171 УК);

4. неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК).

2. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении

Ст. 25 ФЗОП, п.1.ч.1ст.25.11, п.2ч.4ст.28.1 КоАП РФ наделяют прокурора правом возбуждения дел об административном правонарушении, путем вынесения постановления.

По своей правовой природе данное постановление согласно ст. 28.4 приравнивается к протоколу об административном правонарушении и должно содержать в себе сведения, предусмотренные ч.2 ст.28.2 КоАП РФ (должность, ФИО лица, составившего постановление, дата и место его составления, сведение о лице, в отношении которого ВдоАП, адреса свидетелей и потерпевших и т.п).

Согласно действующему законодательству при обнаружении признаков административного правонарушения прокурор может:

1. вынести постановление о ВДоАП и передать его в течение суток должностному лицу, уполномоченному рассматривать данные дела;

2. вместо возбуждения производства (вынесения постановления) об АП незамедлительно передать материалы проверки в компетентный орган или соответствующему должностному лицу;

3. ст. 28.4 КоАП устанавливает исключительную компетенцию прокурора по ВД о АП. К таким делам относятся: нарушение прав на ознакомление со списком избирателей, принуждение к участию или отказу от участия в забастовке, незаконное ограничение прав на управление транспортных средством и его эксплуатацию и т.п. Постановления по данным делам передаются на рассмотрение судье.

III Представление об устранении нарушений закона

(во всех отраслях, кроме ПР)

Правовые свойства и содержание представления как акта ПН (ст.24, 28 ФЗОП)

1. Основанием внесения представления является установленные материалами прокурорской проверки:

i. группа фактов нарушения закона (в основном);

ii. единичный факт (реже);

2. вноситься прокурором или его заместителем.

3. вносится в орган или должностному лицу, в деятельности которых обнаружены нарушения, а также вышестоящим по отношению к ним органам и должностным лицам;

4. внесенное представление рассматривается безотлагательно, а конкретные меры по устранению нарушения закона, а также причин и условий им сопутствующих, принимаются в течение месяца;

5. о результатах принятых мер прокурору сообщается в письменном виде;

6. в представлении должно содержаться :

i. орган и должностное лицо, которому оно выносится;

ii. источники информации о вскрытых нарушениях закона;

iii. характеристика нарушения закона;

iv. анализ их причин и условий, способствующих нарушениям закона;

v. требование прокурора об устранении нарушений и породивших их причин;

vi. предложения о привлечении к ответственности виновных лиц.

vii. указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления.

IV Предостережение о недопустимости нарушения закона

(ОН)

1. Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором или его заместителем;

2. оно объявляется при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях;

3. основное значение заключается в предупреждении возможных правонарушений;

4. Основанием вынесения данного акта являются:

b. Результаты проведенных прокурорских проверок;

c. Материалы иных контролирующих органов;

d. Заявления и обращения граждан;

e. Материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел;

f. Сообщения СМИ.

На практике предостережение объявляется в следующих ситуациях:

1. при наличии сведений о подготовке проектов правовых актов, не соответствующих нормам законов;

2. при издании правовых актов, противоречащих закону, срок начала действия которых, не наступил;

3. в иных случаях, когда намерения к нарушению закона имеют явный характер.

V Исковые заявления в суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ОН, НПЧ)

Подобные иски направляются в суд в случаях нарушения прав и свобод лиц, не способных в силу возраста, либо состояния здоровья, или иных причин отстаивать в указанных судах свои права и свободы, а также в случаях нарушения прав и свобод значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств.

VI Заявление прокурора в суд о признании недействительным акта (ОН, НПЧ)

Заявление прокурора в суд о признании недействительным акта ОГВ или ОМС можно рассматривать:

1. как альтернативную принесению протеста форму реагирования;

2. как форму реагирования в случае необоснованного отказа в удовлетворении протеста.

VII Требование прокурора (ОН, УИ, ПСЧ, ПР)

Например, о проведении проверки, о выделении специалиста, о даче объяснений и т.п.

VIII Письменное указание (ПР)

Например, письменное указание органу дознанию или следователю о приостановлении и прекращении уголовного дела; указание о производстве дополнительного расследования и т.п.

IX Утверждение (ПР)

В порядке ст.ст. 37, 221, 226 УПК РФ прокурор утверждает обвинительное заключение и обвинительный акт.

X Согласие прокурора на проведение отдельных следственных действий (ПР)

1. Согласие на ВУД следователю и дознавателю;

2. с 01.01.2004 согласие следователю и дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

3. до 01.01.2004 согласие прокурора для решения вопросов, предусмотренных ст. 10 ФЗ «О введение в действие УПК РФ».

Особенностью актов ПН выносимых в порядке надзора за деятельностью органов, осуществляющих ОРД, дознание и предварительное следствие (8,9,10,11) является их распорядительных характер, являющийся следствием сочетание функций уголовного преследования, прокурорского надзора и процессуального руководства у ПРФ на сегодняшний день.

Иногда в юридической литературе акты прокурорского надзора определяют термином «формы реагирования» (формы устранения нарушений).

Требования к актам ПН.

ФЗОП не определяет конкретный перечень требований, предъявляемых к актам ПН, поэтому они, как правило, вырабатываются практикой.

Основными требованиями являются:

1.Наличие необходимых реквизитов: наименование документа, реквизиты адресата, исходящие данные (номер документа, дата, время, наименование прокуратуры), должность, классный чин, ФИО прокурора;

2.требования к содержанию: краткость, лаконичность, ясность и доступность содержания;

3.Соблюдение структуры акта: а) описательно-мотивировочная часть, включающая указание на нарушения закона; юридическое обоснование акта, раскрывающее суть допущенного противоречия; б) заключительная часть, содержащая требование или просьбу прокурора (в заявлениях), указание на срок рассмотрения акта, в случае если он определен законом, напоминание об уведомлении прокурора о принятом по акту решении.

Виды правовых средств

Правовые средства могут быть классифицированы по различным основаниям, в частности по цели, характеру, форме и порядку применения.

По цели они делятся на средства, направленные на:

1) выявление нарушений законов, причин, их порождающих и условий, им способствующих (истребование актов и документов, требование о выделение специалистов);

2) устранение нарушений законов и обстоятельств, им способствующих (принесение протестов на противоречащий закону акт; внесение представлений об устранении нарушений закона; отмена незаконных постановлений следователя и т.п.);

3) предупреждение нарушений закона (предостережение о недопустимости закона, санкционирование наиболее важный следственных действий, дача согласия на совершение определенных действий и т.п.).

По форме правовые средства ПН делятся на предусмотренные законодательством:

1) действия (предъявление и поддержание иска, разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, самостоятельно совершение отдельных следственных действий и т.п.);

2) акты (протест, представление и т.п.).

По характеру правовые средства можно разделить на:

1) обязывающие (требование о выделении специалиста);

2) приостанавливающие (приостановление актов администрации исправительного учреждения);

3) распорядительные (письменное указание о регистрации заявления о совершенном преступлении).

По порядку применения они делятся на:

1) общие, характерные для всех отраслей ПН (протест, представление);

2) специфические, характерные для отдельных отраслей деятельности (дача заключений).

Механизм реализации правовых средств.

_________________________________________________________________

Некоторые ученые не склонны включать механизм реализации полномочий в понятие «правовые средства».

Механизм реализации полномочий включает в себя:

а) методы и приемы реализации полномочий;

б) тактику их применения.

Под методами реализации правовых средств принято понимать способ или средство, применяемый (-мое) органами прокуратуры в процессе надзорной деятельности в целях выявления нарушения закона и причин их порождающих.[50] Методы ПН имеют ряд признаков:

1. Методы определяют как реализовывать полномочия на практике;

2. Методы врабатываются в результате научной деятельности и процессе практической работы;

3. Они закрепляются в приказах и указаниях, инструкциях, методических рекомендациях Генерального Прокурора РФ.

Конкретными примерами методов являются: проведение проверок, прием и рассмотрение письменных жалоб, личный прием граждан, проверка на местах, заслушивание докладов, непосредственное знакомство с делами, опрос задержанных, осмотр объектов и т.п.

________________________________________________________________

Иногда в юридической литературе помимо методов отдельно выделяют приемы реализации правых средств.[51] Под приемами обычно понимаются конкретные действия прокурора. Совокупность приемов могут составлять отдельный метод. Например, такой метод как проверка может состоять из совокупности следующих приемов: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий и т.п.

Совокупность приемов принято делить на организационные, тактические и технические приемы.

Совокупность научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов реализации полномочий и вынесения актов ПН составляют методику ПН. Методику ПН принято делить на общую и частную. Общая методика регулирует реализацию общих полномочий, частная – специальных полномочий, т.е. полномочий применяемый лишь к определенным сферам правоотношений.

Тактика ПН – это определение и реализация прокурором путей (методов и приемов) наилучшей организации осуществления прокурорского надзора с учетом сложившейся обстановки в целях достижения наилучших конечных результатов. В науке прокурорского надзора иногда выделяют тактику реализации отдельных методов (например, тактику проведения проверки), а также тактику прокурорского реагирования.[52]