Політична реклама та її нормативне врегулювання

 

У теперішній час базовим законом, який регулює політичну рекламу під час виборчих кампаній та поза ними політичних партій та окремих кандидатів у народні депутати є Закон України «Про вибори народних депутатів України». Крім того, Законом України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 року встановлено загальні засади фінансування політичних партій, у тому числі як суб’єктів виборчого процесу. Окремі питання майна та власності політичних партій регулюються Законом України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 року.

Закон України „Про вибори народних депутатів України” визначає політичну рекламу, як один з видів передвиборної агітації. У зв’язку з цим, потрібно зрозуміти, що таке передвиборна агітація та як вона відрізняється від політичної реклами.

Відповідно до ч.1 ст.66 Закону України „Про вибори народних депутатів України”, передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу. Передвиборна агітація може здійснюватися в будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми партій (блоків), політичні, ділові та особисті якості кандидатів у депутати, вести агітацію за або проти партій (блоків), кандидатів у депутати.

Передвиборна агітація може проводитися у таких формах:

1) проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями;

2) проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів;

3) проведення публічних дебатів, дискусій, "круглих столів", прес-конференцій стосовно положень передвиборних програм та політичної діяльності партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу чи кандидатів у депутати;

4) оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв'ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень;

5) розповсюдження виборчих листівок, плакатів та інших друкованих агітаційних матеріалів чи друкованих видань, в яких розміщено матеріали передвиборної агітації;

6) розміщення друкованих агітаційних матеріалів чи політичної реклами на носіях зовнішньої реклами;

7) проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрації фільмів та телепередач чи інших публічних заходів за підтримки партії (блоку) - суб'єкта виборчого процесу чи кандидата у депутати, а також оприлюднення інформації про таку підтримку;

8) публічні заклики голосувати за чи проти партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу або публічні оцінки діяльності цих партій (блоків) чи кандидатів у депутати;

9) в інших формах, що не суперечать Конституції України та законам України.

Відповідно до ч.3 ст.66 Закону України „Про вибори народних депутатів України”, політична реклама - це одна із форм передвиборної агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу. До політичної реклами належить використання символіки або логотипів партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, а так само повідомлення про підтримку партією (блоком) - суб'єктом виборчого процесу або кандидатом у депутати видовищних чи інших публічних заходів або привернення уваги до участі у таких заходах партії (блоку) - суб'єкта виборчого процесу чи певних осіб як кандидатів у депутати [7].

Отже, як бачимо, законодавство відносить до політичної реклами лише деякі види передвиборної агітації.

Ст.66 Закону України „Про вибори народних депутатів України” також містить деякі обмеження відносно політичної реклами. Так, час мовлення, відведений на політичну рекламу на радіо та телебаченні, не може перевищувати 20 відсотків фактичного обсягу мовлення протягом астрономічної доби телерадіоорганізацією будь-якої форми власності.

Друкована площа, відведена на політичну рекламу впродовж виборчого процесу в друкованих засобах масової інформації, у тому числі рекламних, не може перевищувати 20 відсотків обсягу друкованої площі кожного номера видання чи додатка до нього [7].

Зрозуміло, що при застосуванні Закону в частині, що стосується розповсюдження політичної реклами, виникає чимало питань і проблем.

На нашу думку, норму Закону, якою визначається поняття «політична реклама», слід розуміти таким чином, що під політичною рекламою фактично мається на увазі матеріал, емоційно забарвлений за змістом і лаконічний за формою, який містить агітаційні гасла, символіку, логотипи тощо, тобто короткометражний рекламний ролик агітаційного змісту (в електронних ЗМІ). На користь такого твердження свідчать, зокрема, положення Закону (частина третя статті 66 та частина сьома статті 71), відповідно до яких установлюються квота на розповсюдження політичної реклами (за аналогією з комерційною рекламою) та заборона розміщення політичної реклами в одному блоці з іншими видами реклами, передбаченої Законом України «Про рекламу». Такі обмеження можуть застосовуватися лише до досить лаконічного за формою матеріалу, оскільки інші види (форми) передвиборної агітації, зокрема інтерв'ю, відеофільми, за часом і формою свого розповсюдження не можуть підпадати під вищезазначені обмеження.

У тексті Закону відсутнє визначення терміну «рекламний блок», що вживається в частині сьомій статті 71.

22.06.2004 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 1833-IV „Про прийняття за основу проекту Закону України про політичну рекламу” [15]. Проте вказаний Закон ще й досі не прийнято. Почасти, це є зрозумілим: адже вказаний законопроект свого часу було піддано нищівній критиці. Проте вибори вже вкотре дають зрозуміти: прийняття такого закону буде дуже важливим кроком для врегулювання та подальшого розвитку рівня цивілізованості політичної реклами.

Зокрема, останні вибори виявили цікавий факт. Існує так звана „ сіра зона” від того моменту, коли почнеться передвиборний процес, до того часу, як політичні партії зареєструються в ЦВК. За українським законодавством, обмеження щодо реклами політичних сил встановлюються лише з реєстрацією партій як суб’єктів виборчого процесу. Як приклад можна назвати обмеження щодо ведення агітації за добу до виборів (стаття 65 закону «Про вибори народних депутатів»).

Тож рекламні ролики різних політичних сил розміщуються за тими ж правилами, що й звичайна комерційна реклама. «Це абсолютно законно. Вони перетворяться на політичну рекламу, передвиборну агітацію після того, як партії зареєструються у ЦВК або, принаймні, подадуть заяву на реєстрацію», – зазначає Ольга Большакова, юрист Східноєвропейського інституту проблем медіа.

Перший заступник голови Національної ради з питань телебачення та радіомовлення Ігор Курус в своєму інтерв’ю також наголосив, що політична реклама виникає тільки тоді, коли є виборчий процес: «Політична реклама є не самостійною, а однією з форм передвиборної агітації. До моменту проголошення виборів явища політичної реклами не існує, а з проголошенням виборів починається дуже чіткий графік дій з боку ЦВК і з боку ЗМІ» [29].

Проте, більшість європейських країн не настільки ліберальні, і значно жорсткіше обмежують рекламу політичних партій. Адже там вважається, що політичні партії повинні конкурувати на ринку ідей, а не грошей. Політичні партії не повинні своїми великими грошима отримати більші переваги в порівнянні з іншими. Тому більшість країн обмежують право політичних партій подавати рекламу. Відповідно, деякі країни накладають таке обмеження, що політичні партії взагалі не можуть за гроші купувати ефірний час ані під час виборчої компанії, ані поза її межами. Інші країни накладають обмеження на рекламу поза межами виборчої кампані ї. А от у США, за словами директора Інституту Медіа Права, ситуація більш ліберальна: «Там навпаки – рекламу можна подавати в будь-який час, це можуть робити як політичні партії, так і фізичні особи та громадські організації У нас обмеження будуть тільки тоді, коли почнеться виборчий процес і партії будуть зареєстровані як його суб’єкти» [29].

На нашу думку, ЦВК мала би втручатись і забороняти поширення реклами тими партіями, які вже заявили, що братимуть участь у виборчому процесі, навіть якщо вони ще досі не зареєструвались. Але ЦВК зайняла формальну позицію: якщо не має суб’єктів, то вони й не можуть на це впливати і якось це регулювати.

Також дуже серйозною, на наш погляд, є проблема маскування політичної реклами під соціальну. Наведемо приклад.

Так, з 21 червня 2007 року на кількох загальнонаціональних каналах з’явився ролик Секретаріату Президента, в якому Віктор Ющенко дає оцінку останнім політичним подіям. За інформацією Віктора Балоги, голови Секретаріату Президента, цей ролик був виготовлений на правах соціальної реклами.

За його ж словами, перед виходом ролика в ефір Національна рада з питань телебачення та радіомовлення провела експертизу й надала роз’яснення, чому цей сюжет розцінюється як соціальна реклама.

По-перше, Національна рада з питань телебачення та радіомовлення, розглядала вказаний ролик як виконання положень Конституції України, де записано, що Президент може звертатися з посланням до народу України та до Верховної Ради».

По-друге, Нацрада визначила цей матеріал як такий, що містить заклик до українського народу, й оскільки в ролику є всі ознаки реклами – перейшла до аналізу закону «Про рекламу». Закон визначає такі різновиди реклами: комерційна, порівняльна, соціальна та прихована. Після тривалих роздумів, до якого ж із цих видів можна віднести президентський ролик, Нацрада вирішила – до соціальної реклами, керуючись наступними міркуваннями. Комерційна реклама, умовно кажучи, – це реклама, яка має на меті заробляння коштів. Прихована реклама – це реклама, що подається під виглядом інформації, але має на меті знову ж таки отримання коштів. Порівняльна реклама – це реклама, де інформація поєднується з чимось. А соціальна реклама не має на меті отримання прибутку і повинна зважати на соціальні показники. Саме тому Нацрада розцінила ролик як соціальну рекламу, бо він підпадає під статтю першу і 12-ту закону «Про рекламу».

На наш погляд, суто з юридичної точки зору вказані міркування не витримують жодної критики. Йдеться не про порівняння реклами з положеннями законодавства, а про перекручування законодавчого акту, про підібрання такого варіанту, який би задовольнив Нацраду.

Продовжуючи аналіз ролика, Нацрада розглянула можливість його приналежності до політичної реклами, визначивши, що в поданому матеріалі є символіка, але це не лише символіка «Нашої України». Була присутня символіка різних політичних сил, це такий собі історичний екскурс президентських виборів. Далі є звернення глави держави – це звернення до народу України у певній формі. В цьому випадку – у вигляді реклами. А оскільки Президент не є політичною силою, фахівцями Нацради був зроблений висновок, що цей матеріал найбільше відповідає такому поняттю, як соціальна реклама – в розумінні статей 1 та 12 закону „Про рекламу” [29].

Проте слід зазначити, що законодавство України не містить вказівок про те, що у політичній рекламі повинна зазначатися символіка лише однієї політичної партії. І твердження про те, що Президент України не є політичною силою, м’яко кажучи, є сумнівним.

Отже, така класифікація ролика є доволі суперечливою. Зокрема, заступник голови Верховної Ради V скликання Микола Томенко назвав це дискредитацією соціальної реклами. За його словами, такі дії Секретаріату створили доволі небезпечний прецедент [29].

До того ж, в законі «Про рекламу», в статтях про соціальну рекламу (ст.1, ст.12), чітко вказано, що в соціальній рекламі не може бути згадок про рекламодавця, товарні знаки. Тобто, там не повинно було бути згадок про Президента.

Як бачимо, відмінність політичної реклами від соціальної має бути чітко обумовлена у законодавчому акті. Повинні бути виписані усі ознаки соціальної та політичної реклами.

ВИСНОВКИ

 

Підводячи підсумки, можна дійти таких висновків.

1. Основним нормативним актом, що регулює рекламну діяльність в Україні, є Закон України від 3 липня 1996 року “Про рекламу”. Деякі положення відносно певних видів реклами містяться в інших законодавчих актах. Зокрема, визначення політичної реклами міститься в Законі України „Про вибори народних депутатів України”.

Багато питань, пов’язаних з рекламною діяльністю, регулюється підзаконними нормативно-правовими актами. Серед них слід зазначити Постанову Кабінету Міністрів України „Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами” від 29 грудня 2003 р. № 2067. Вказані Правила регулюють відносини, що виникають у зв'язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Також, у зв’язку з прагненням України увійти до таких міжнародних організацій, як СОТ та ЄС, слід враховувати міжнародне законодавство, зокрема, Міжнародний кодекс рекламної практики від 02.12.1986р. Цікавими є принципи, що стосуються реклами на телебаченні, наведені у Рекомендації № R 84 (3) Комітету Міністрів Ради Європи „Про принципи телевізійної реклами” від 23 лютого 1984р

2. Відповідно до статті 1 Закону України „Про рекламу”, реклама – це спеціальна інформація про осіб чи продукцію, яка розповсюджується в будь-якій формі та в будь-який спосіб з метою прямого чи опосередкованого одержання прибутку.

3. Головними учасниками процесу державного управління рекламною діяльністю є суб’єкти управління та об’єкти управління.

Суб’єкти управління в системі державного управління рекламною діяльністю можуть бути згруповані за трьома рівнями. До вищого рівня управління в системі державного управління рекламою належать Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України та вищі судові органи спеціалізованих судів. Центральний рівень управління системи державного управління рекламною діяльністю представлений здебільшого центральними органами виконавчої влади, до яких слід віднести державні комітети, міністерства та центральні органи зі спеціальним статусом. Суб’єктами управління на місцевому рівні управління є місцеві органи виконавчої влади загальної та спеціальної (галузевої чи функціональної) компетенції.

Суб’єктами рекламної діяльності є рекламодавець, виробник реклами, та її розповсюджувач. Хоча нерідко ці поняття співпадають, розмежування суб’єктів рекламної діяльності має велике практичне значення, адже відповідальність наступає для осіб, винних у розповсюдженні реклами щодо продукції, виробництві або реалізації якої заборонено; розповсюдженні реклами, забороненої чинним законодавством; порушенні порядку виготовлення та розповсюдження реклами; недотриманні вимог законодавства щодо змісту та достовірності реклами.

Об’єкти управління системи державного управління рекламною діяльністю належать до двох принципово різних типів:

1) реклама в різних розуміннях (як галузь економіки; як сфера професійної діяльності; як бізнес. У деяких випадках як об’єкт управління треба розглядати рекламу як сукупність рекламоносіїв, тобто використовувати матеріальний підхід до поняття реклами). Відносно цих об’єктів суб’єкти управління системи виступають як елементи зовнішнього управління;

2) рекламні комунікації самих органів державного управління. Цей тип об’єктів є внутрішньою системою відносно суб’єктів державної влади.

Закон України „Про рекламу” у ст.26 наводить таку систему державних організацій, уповноважених здійснювати державне управління рекламною діяльністю: 1) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів - щодо захисту прав споживачів; 2) Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; 3) Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності; 4) Міністерство фінансів України - щодо реклами державних цінних паперів; 5) Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку.

На жаль, система державного управління рекламною діяльністю на сьогодні відсутня. Вимагає також значної активізації діяльність органів рекламного самоврегулювання.

4. Обов’язковими умовами здійснення рекламної діяльності є державна реєстрація її суб’єктів та ліцензування деяких з суб’єктів цієї діяльності.

5. Окремими спеціалізованими видами рекламної діяльності є соціальна та політична реклама.

У статті 1 Закону України „Про рекламу” соціальна реклама визначається, як інформація будь-якого виду, розповсюджена в будь-якій формі, яка спрямована на досягнення суспільно корисних цілей, популяризацію загальнолюдських цінностей і розповсюдження якої не має на меті отримання прибутку.

Соціальна реклама має бути чітко відокремлена від іншої інформації, незалежно від форм та засобів розповсюдження, таким чином, щоб її можна було ідентифікувати як рекламу.

При виробництві та розповсюдженні соціальної реклами забороняється:

- вміщувати твердження, які є дискримінаційними за ознаками походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду та характеру занять, місця проживання;

- подавати відомості або закликати до дій, які можуть спричинити порушення законодавства, завдають чи можуть завдати шкоди здоров’ю або життю людей та навколишньому природному середовищу, а також спонукають до нехтування засобами безпеки;

У галузі соціальної реклами неприпустима:

- недоброякісна реклама;

- недостовірна реклама;

- неетична реклама;

- неправдива реклама;

- прихована реклама.

Вдосконалення існуючої нормативно-правової бази, яка контролює та регулює діяльність у сфері виробництва та розповсюдження соціальної реклами має включати в себе:

- розробку механізму контролю за соціальною рекламою, як механізм регулювання засвоєння людьми норм, правил, принципів прийнятих у суспільстві;

- визначення показників ефективності соціальної реклами, що будуть контролювати процес створення соціальної реклами, вимог до її змісту з метою регулювання впливу соціальної реклами на масову самосвідомість;

- особисту відповідальність за створення соціальної реклами.

Відповідно до ч.3 ст.66 Закону України „Про вибори народних депутатів України”, політична реклама - це одна із форм передвиборної агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу. До політичної реклами належить використання символіки або логотипів партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, а так само повідомлення про підтримку партією (блоком) - суб'єктом виборчого процесу або кандидатом у депутати видовищних чи інших публічних заходів або привернення уваги до участі у таких заходах партії (блоку) - суб'єкта виборчого процесу чи певних осіб як кандидатів у депутати.

Значною перемогою подальшої демократизації було б прийняття спеціалізованого Закону України „Про політичну рекламу”.

6. На сьогодні дуже актуальним є питання регулювання захисту суспільної моралі при створенні рекламної продукції. Багато з рекламодавців, намагаючись привернути увагу до свого продукту, використовують не зовсім етичні прийоми, прямо заборонені в Законах України „Про рекламу” та „Про захист суспільної моралі”.

Проблема є дуже серйозною. Аморальна реклама може зруйнувати суспільство. Адже під її впливом знищуються такі одвічні цінності, як добро, краса, вірність, кохання.

В дипломній роботі пропонується ширше розповсюджувати практику незалежної експертизи зовнішньої, телевізійної та іншої реклами, щодо відповідності вимогам статті Закону України “Про рекламу” та «Про захист суспільної моралі». Інформацію про те, що той чи інший рекламний продукт пройшов незалежну експертизу, доцільно повідомляти у процесі використання рекламного продукту. Також державі необхідно скоординувати зусилля в напрямку створення необхідних правових, економічних та організаційних умов, які сприятимуть реалізації права людини на інформаційний простір, вільний від матеріалів, що становлять загрозу фізичному, інтелектуальному та морально-психологічному стану населення.