Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора

Каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой предмет - понятие конкретизирующее  отрасль надзора в случаях, когда необходимо подчеркнуть те действия и акты, законность которых оценивается прокурором. Согласно статье 26 Закона, предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

   Права и свободы традиционно делятся в науке на три группы: (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник, 2007, 6 издание c. 191)

1. Личные права и свободы человека и гражданина

2. Политические права человека и гражданина

3. Социально-экономические права человека и гражданина.

К личным права и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность, право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища, право на свободу определения национальной принадлежности, свободу передвижения. Естественные (личные) права обеспечивают автономию личности, ее статус равноправного субъекта правоотношений, возможность спорить с государством в лице его органов и должностных лиц в судебном порядке.

Политические права и свободы включают в себя право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, право на участие в управлении делами государства, избирательные права, право на равный доступ к государственной службе. Эти права обеспечивают участие граждан в политической жизни, в формировании институтов государства, реализуют народовластие.

Группу социально-экономических прав и свобод составляют право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на жилище, право частной собственности, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и т.п. Эти права при их соблюдении обеспечивают социальную защищенность человека, что особенно важно в условиях социально ориентированного государства. Именно эти права и оказываются наиболее подверженными ограничениям и нарушениям. Как показывает статистика, ежегодно прокуроры проверяют порядка 1,2 млн жалоб и обращений граждан, примерно одна треть касается нарушений жилищных прав, значительную долю составляют трудовые, пенсионные и иные социальные права.

Указанные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией РФ и другими закона РФ и ее субъектов.

 В Законе о прокуратуре (ч.2 ст.26) определены пределы прокурорского надзора, прямо указано, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2 - 15 статьи 21 настоящего Федерального закона.  

 Нередки случаи, когда оперативно хозяйственную деятельность организаций сложно отделить от правовых ситуаций, входящих в сферу прокурорского надзора за соблюдением прав человека и гражданина. Определяющим признаком сферы деятельности прокурора является законодательная урегулированность, которая не свойственна оперативно-хозяйственной деятельности организаций. Если для решения правовых вопросов и точности правового анализа необходима характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, рекомендуется привлечь специалиста в соответствующей области.

Объекты прокурорского надзора указаны в ч.1 ст.26 Закона о прокуратуре и их перечень совпадает с указанным в ч.1 ст.21.

 

Особенности полномочий прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина закреплены в статье 27 Закона о прокуратуре РФ, их можно разделить на две группы: 1) полномочия общего характера (предусмотрены ст.22 Закона о прокуратуре),  2) специфические полномочия. 

К первой группе относятся:

1. полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. Кроме того, в соответствии со ст. 28 Закона о прокуратуре РФ прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

4. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

 

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Ко второй группе относятся:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

- в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Отсюда следует, что объем полномочий прокурора в целом совпадает с полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов. Однако имеются и существенные отличия, которые и придают рассматриваемой отрасли надзора самостоятельный характер. Именно поэтому законодатель в статье 27 сначала указал особые полномочия, а затем отметил, что прокурор также использует полномочия, предусмотренные ст.22 Закона о прокуратуре РФ.

К особым полномочиям относятся:

- рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;

- принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Работа с обращениями граждан регулируется ст.10 Закона о прокуратуре РФ, В соответствии с которой  в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.  Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.  Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Разъяснение пострадавшим порядка защиты нарушенных прав определяется как отсутствием у некоторых граждан возможности обратиться за помощью к профессиональному юристу, так и правовой неосведомленностью о правах и порядке их защиты. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание квалифицированной юридической помощи (составлять юридические документы, представлять интересы заявителя в органах власти и т.д.), но разъяснить порядок обращения за защитой нарушенного права – обязан. Если гражданин, обратившийся с жалобой, входит в число особо защищаемых (состояние здоровья, возраст или иные причины препятствуют ему лично отстаивать в суде или арбитражном суде права, защищаемые в порядке гражданского или административного судопроизводства), тогда прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах заявителя.

На наш взгляд, это не означает, что в таких случаях отсутствует инцидентный подход к определению повода для прокурорской проверки и принятия мер. Прокурор не обязан выискивать «униженных и оскорбленных», установив факт нарушения прав и свобод в процессе надзорной деятельности, при отсутствии обращения, прокурору следует дать правовую оценку данному факту и принимать меры по факту. Принятие мер в таком случае зависит от характера выявленного правонарушения. Если обнаружены признаки уголовно-наказуемого деяния – принимаются меры к возбуждению уголовного преследования в соответствии со ст.140-146 УПК РФ. Если обнаружены признаки административного правонарушения – решается вопрос об административной ответственности (либо выносится постановление о возбуждении административного производства и направляются материалы в уполномоченный орган или должностному лицу, либо проводится прокурором административное расследование).

Однако на этот счет имеется и иная точка зрения (В.Г. Бессарабов. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина//Актуальные проблемы прокурорской деятельности: курс лекций / под ред. О.С. Капинус.- М.: Проспект, 2017.- с.23-43), согласно которой в качестве повода для проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. (с.33). К источникам информации автор предлагает отнести не только жалобы и обращения граждан, но и должностных лиц, руководителей, а также сообщения СМИ; материалы контрольных и надзорных органов, отчеты Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, проверочные материалы прокуратуры и т.д. Однако, как утверждает проф. Бессарабов, рассмотрение и проверка сообщений может проводиться прокурором только при наличии в поступившей информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина.