Правовое регулирование организации и проведения забастовки

В России право на забастовку определяется исходя из ч. 4 ст. 37 Конституции РФ и положений гл. 61 ТК РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции РФ признается право на индивидуальные и коллективныетрудовые споры с использованием установленных законодательством способов их разрешения, включая право на забастовку. Согласно ч. 4 ст. 398 ТК РФ забастовка — временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. С этим определением согласуется и норма ч. 1 ст. 409 ТК РФ, устанавливающая, что в соответствии со ст. 37 Конституции РФ признается право работников на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора.

Возникновение права на организацию забастовки. Согласно ст. 409 ТК РФ работники или их представители имеют право приступить к организации забастовки, если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора (ст. 406 ТК РФ) либо работодатель (представители работодателя) или работодатели (представители работодателей) не выполняют соглашения, достигнутые сторонами коллективного трудового спора в ходе разрешения этого спора (ст. 408 ТК РФ), или не исполняют решение трудового арбитража (рис. 2). Исключением являются случаи, когда в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 413 ТК РФ в целях разрешения коллективного трудового спора забастовка не может быть проведена.

Объявление забастовки.

Объявление забастовки согласно российскому законодательству, как и выдвижение требований по коллективному трудовому спору — сложная процедура, предусматривающая необходимость соблюдения множества формальных требований. При этом несоблюдение этих процедур (как и иных норм, установленных ТК РФ в отношении сроков, процедур и требований, касающихся коллективных трудовых споров) является основанием для признания забастовки незаконной в судебном порядке. Представители работодателя не вправе организовывать забастовку и принимать в ней участие (ч. 5 ст. 409 ТК РФ). Процедуры объявления забастовки работниками различаются в зависимости от уровня социального партнерства, на котором возник коллективный трудовой спор.

1. При объявлении забастовки на локальном уровне соответствующее решение должно быть принято самими работниками по предложению представительного органа работников, ранее уполномоченного ими на разрешение коллективного трудового спора. Правом на объявление забастовки обладают работники организации (филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения), индивидуального предпринимателя.

Таким образом, процедура на локальном уровне включает:

— предложение о проведении забастовки, высказанное представительным органом работников;

— утверждение решения представительного органа работниками организации (филиала, представительства).

2. В случае если разрешается коллективный трудовой спор на иных уровнях социального партнерства, то процедура объявления забастовки предусматривает принятие решений на нескольких уровнях социального партнерства:

 — принятие профессиональным союзом (объединением профессиональных союзов) решения об объявлении забастовки на уровне выше локального;

— принятие работниками конкретного работодателя — организации, на которую распространяется это решение, решения об участии в забастовке. При этом на локальном уровне отдельных примирительных процедур не проводится. К принятию решения работниками об объявлении забастовки (участии в забастовки) в обоих случаях — на локальном и иных уровнях — предъявляются одинаковые требования. Решение об объявлении забастовки (участии в забастовке) принимается собранием (конференцией) работников. К проведению собрания предъявляются требования, аналогичные тем, что предусмотрены для проведения собрания по выдвижению требований по коллективному трудовому спору. Собрание считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа работников. Конференция работников данного работодателя считается правомочной, если на ней присутствует не менее двух третей делегатов конференции. Решение об объявлении забастовки считается принятым, если за него проголосовало не менее половины работников, присутствующих на собрании (конференции). Если проведение собрания (созыва конференции) работников невозможно, представительный орган работников имеет право утвердить свое решение, собрав подписи более половины работников в поддержку проведения забастовки. Работодатель обязан предоставить помещение и создать необходимые условия для проведения собрания (конференции) работников и не имеет права препятствовать его (ее) проведению. Само содержание решения о проведении забастовки также определено законом.

В решении об объявлении забастовки указываются (ч. 9 ст. 410 ТК РФ): — перечень разногласий сторон коллективного трудового спора, являющихся основанием для объявления и проведения забастовки;

— дата и время начала забастовки, предполагаемое количество участников. При этом забастовка не может быть начата позднее двух месяцев со дня принятия решения об объявлении забастовки;

— наименование органа, возглавляющего забастовку, состав представителей работников, уполномоченных на участие в примирительных процедурах;

— предложения по минимуму необходимых работ (услуг), выполняемых в период проведения забастовки работниками организации (филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения), индивидуального предпринимателя. Судебной практике известны примеры, когда несоблюдение требования о принятии решения даже по одному из перечисленных вопросов рассматривалось в качестве основания для признания забастовки незаконной. Решение об объявлении забастовки оформляется в письменной форме. Необходимо обратить внимание на ограничение сроков проведения забастовки. Срок между моментом принятия решения о проведении забастовки и моментом ее начала ограничен двумя месяцами. В случае, когда забастовка не была начата в срок, определенный решением об объявлении забастовки, закон требует, чтобы стороны начали проведение примирительных процедур заново (ч. 11 ст. 410 ТК РФ). При этом продолжительность забастовки, в том числе предполагаемая, не регулируется законом. Более того, требование к работникам при объявлении забастовки определять и указывать в решении об объявлении забастовки предполагаемую продолжительность забастовки, которое ранее содержалось в ст. 410 ТК РФ, было исключено Федеральным законом от 22 ноября 2011 г. № 334-ФЗ в соответствии с рекомендациями Комитета по свободе объединения МОТ. В рекомендациях по делу № 2251 КСО рекомендовал Правительству РФ (доклад № 333, п. 1001)1: «j) Изменить статью 410 ТК РФ, чтобы организации трудящихся не были обязаны в законодательском порядке объявлять продолжительность забастовки». Принимая решение о проведении забастовки, работники должны определить орган, возглавляющий забастовку. Он имеет право созывать собрания (конференции) работников, получать от работодателя информацию по вопросам, затрагивающим интересы работников, привлекать специалистов для подготовки заключений по спорным вопросам, а также приостановить забастовку. В решении об объявлении забастовки должны быть указаны предложения по минимуму необходимых работ (услуг). Соблюдение минимума необходимых работ является обязанностью работников в период проведения забастовки, если они работают в организациях, где это необходимо.

Минимум необходимых работ (услуг) — это объем работы, который в период проведения забастовки должен выполняться работниками организаций (филиалов, представительств или иных обособленных структурных подразделений), индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества. Комитет по свободе объединения МОТ также допускает ограничение права на забастовку в организациях или видах деятельности, остановка которых может представлять опасность или нанести серьезный ущерб не только работодателю, путем введения минимального обслуживания, представляющего собой аналог минимума необходимых работ. Однако во избежание излишнего ограничения права на забастовку Комитет по свободе объединения разъяснил, что минимальный набор услуг, которые должны осуществляться при забастовке, может быть установлен только в отношении: 1) услуг, перерыв в предоставлении которых может угрожать жизни и здоровью людей; или 2) услуг, которые не являются строго необходимыми, однако перерыв в их предоставлении может привести к острому кризису в стране, и в результате такие услуги могут стать необходимыми; или 3) государственных услуг особой важности. Минимум необходимых работ в России определяется в результате процедуры, включающей несколько этапов: 1) утверждение отраслевых перечней минимума необходимых работ; 2) утверждение на их основе региональных перечней минимума необходимых работ; 3) заключение соглашения работодателем (представителем работодателя), представительным органом работников и органом местного самоуправления о минимуме необходимых работ в конкретной организации; 4) установление минимума необходимых работ органом исполнительной власти субъекта РФ в случае недостижения соглашения. Рассмотрим эти этапы.

1. Для каждой отрасли (подотрасли) экономики, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества, согласно ст. 412 ТК РФ должны разрабатываться и утверждаться перечни минимума необходимых работ (услуг). Их разработка и утверждение осуществляются федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (подотрасли) экономики, по согласованию с соответствующим общероссийским профессиональным союзом. Если в отрасли (подотрасли) экономики действует несколько общероссийских профессиональных союзов, перечень минимума необходимых работ (услуг) утверждается по согласованию со всеми действующими в отрасли (подотрасли) экономики общероссийскими профессиональными союзами. Порядок разработки и утверждения перечней минимума необходимых работ (услуг) в отрасли (подотрасли) экономики, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, установлен постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. № 901. Постановление предусматривает порядок согласования перечня с профсоюзами. Перечень работ направляется федеральным органом исполнительной власти в профсоюзы на согласование. Руководители профсоюзов или уполномоченные ими заместители обязаны в 10-дневный срок согласовать (завизировать) перечень работ или согласовать его с замечаниями (мотивированными возражениями) и направить в федеральный орган исполнительной власти. Если в указанный срок профсоюзы не направили в федеральный орган исполнительной власти согласованный (завизированный) перечень работ, то он считается согласованным. При наличии разногласий по перечню работ руководитель федерального органа исполнительной власти должен обеспечить его обсуждение с профсоюзами с целью принятия взаимоприемлемого решения. При этом могут создаваться согласительные комиссии с участием посредников. Только после согласования с профсоюзами перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти. По состоянию на 1 июля 2013 г. утверждены 18 таких перечней для различных отраслей1: в судостроительной промышленности; в отрасли промышленности обычных вооружений; в отрасли промышленности боеприпасов и спецхимии; в легкой промышленности; в медицинской и биотехнологической промышленности; в машиностроительной отрасли; в химической и нефтехимической промышленности; в подведомственных Минкультуры Рос сии федеральных государственных учреждениях и федеральных государственных предприятиях; в организациях, филиалах и представительствах ракетно-космической промышленности; в организациях агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса; в организациях, филиалах и представительствах системы образования; в торфяной отрасли экономики; в газораспределительных организациях; в электроэнергетике; в организациях здравоохранения; в нефтяной, нефтеперерабатывающей, газовой отраслях экономики и нефтепродуктообеспечении; в угольной отрасли; в металлургической отрасли. Анализ этого списка и содержания перечней показывает, что далеко не во всех случаях они утверждаются в отношении организаций (филиалов, представительств или иных обособленных структурных подразделений), индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества. В указанном списке присутствуют целые отрасли, работа организаций в которых с перечисленными в ТК РФ и изложенными Комитетом по свободе объединения МОТ целями не связана, а списки нередко содержат широкий перечень видов работ, подлежащих выполнению в период забастовки. 2. Орган исполнительной власти субъекта РФ на основе утвержденных отраслевых перечней разрабатывает и утверждает по согласованию с соответствующими территориальными объединениями организаций профессиональных союзов (объединениями профессиональных союзов) региональные перечни минимума необходимых работ (услуг). Региональные перечни должны конкретизировать содержание и определять порядок применения федеральных отраслевых перечней на территории соответствующего субъекта РФ. 3. Для конкретной организации, в которой проводится забастовка, минимум необходимых работ определяется трехсторонним соглашением: работодателя (представителя работодателя), представительного органа работников и органа местного самоуправления. Перечни минимума необходимых работ для конкретной организации согласовываются на основе вышеописанных отраслевых и региональных перечней. Срок принятия решения о перечне в конкретной организации составляет три дня со дня принятия решения об объявлении забастовки. Трудовой кодекс РФ устанавливает ряд требований во избежание расширительной трактовки видов работ, которые должны включаться в минимум необходимых работ:

— включение вида работ (услуг) в минимум необходимых работ (услуг) должно быть мотивировано вероятностью причинения вреда здоровью или угрозой жизни граждан; — в минимум необходимых работ (услуг) не могут быть включены работы (услуги), не предусмотренные соответствующими перечнями минимума необходимых работ (услуг). 4. Если в течение трехдневного срока не достигается соглашение, минимум необходимых работ (услуг) устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ. Закон предоставляет сторонам коллективного трудового спора возможность обжаловать такое решение в судебном порядке (ч. 7 ст. 412 ТК РФ), однако из-за ограниченности времени, сложности ситуации и процедур стороны не прибегают на практике к этой возможности. Необеспечение минимума необходимых работ (услуг) ранее признавалось основанием для признания забастовки незаконной (ч. 8 ст. 412 ТК РФ в редакции до внесения изменений Федеральным законом от 22 ноября 2011 г. № 334-ФЗ, п. 59 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2). В соответствии с новой редакцией ч. 8 ст. 412 ТК РФ при необеспечении минимума необходимых работ (услуг) забастовка может быть приостановлена решением суда до выполнения работниками и представительным органом работников соответствующих требований, и, следовательно, необеспечение минимума необходимых работ не может являться основанием признания забастовки незаконной. О начале предстоящей забастовки работники (их представители) должны предупреждать работодателя в письменной форме. Срок предупреждения на локальном уровне составляет не менее пяти рабочих дней, а при проведении забастовки, объявленной профессиональным союзом (объединением профессиональных союзов), объединение работодателей, иные представители работодателей должны быть предупреждены не позднее чем за семь рабочих дней. Трудовой кодекс РФ возлагает на работодателя обязанность предупреждать о предстоящей забастовке соответствующий государственный орган по урегулированию коллективных трудовых споров. Ограничения права на забастовку. Ранее речь уже шла об одной из форм ограничения права на забастовку — минимуме необходимых работ. Помимо этого, допускается в ряде случаев полный запрет проведения забастовок. Часть 1 ст. 413 ТК РФ устанавливает, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ являются незаконными и не допускаются забастовки:

а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил РФ, других военных, военизированных и иных формированиях, организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи; б) в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. Необходимо обратить внимание, что п. 1 ч. 1 ст. 413 перечисляет сферы и ситуации, в которых забастовка не допускается безотносительно каких-либо условий. Пункт 2 ч. 1 ст. 413 ТК РФ перечисляет виды организаций, непосредственно связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, забастовки в которых являются незаконными и не допускаются лишь при соблюдении дополнительного условия — если их проведение создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 413 ТК РФ право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. Так, например, п. 1 ст. 52 ВК РФ установлено, что в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускаются забастовки или иное прекращение работы (как средство разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения. По вопросу о пределах ограничения права на забастовку была высказана правовая позиция Конституционным Судом РФ в Постановлении от 17 мая 1995 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 года “О порядке разрешения коллективных трудовых споров (кон фликтов) ” (в редакции от 20 мая 1991 года) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой Профсоюза летного состава Российской Федерации». Конституционный Суд РФ признал запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой право на забастовку отдельных категорий работников может быть ограничено согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Запрет же забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли не соответствует ст. 37 (ч. 4) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.