2020-05-21
839
В конце 1980-х годов российские ученые сходились во мнении, что аграрная сфера России нуждается в глубоких, сущностных изменениях. В научной литературе и даже в прессе (несмотря на строгую политическую цензуру) ситуация в агросфере характеризовалась как кризисная. По-мнению аналитиков, биоклиматический потенциал использовался на 30-35%. Качественные показатели урожайности сельскохозяйственных растений и продуктивности сельскохозяйственных животных были ниже их генетических возможностей на 40-60%. Авторитарные методы руководства сельским хозяйством, как и всей страной, крайняя централизация, директивное планирование, невозможность проявления деловой инициативы и почти полное игнорирование культурных и климатических факторов привели к тяжелым социальным изменениям в обществе. Натуральная форма оплаты труда крестьян, при этом несправедливо низкая, отчуждение крестьян от результатов своего труда породили равнодушие к исполнению своих обязанностей, снижение качества и производительности труда. В деревне в массовом масштабе распространились хищения сельскохозяйственной продукции самыми разнообразными способами. Наличие существенных диспропорций между производственной и социальной сферами приводило к тому, громадные инвестиции, вкладываемые в сельское хозяйство, не давали должной отдачи.
Не меньшую тревогу вызывало и состояние земли как основного средства производства. Более половины сельскохозяйственных угодий имели повышенную кислотность или содержали солонцовые компоненты. Огромные массивы земель были эрозированы или загрязнены выбросами промышленных предприятий. Падало плодородие почв. Содержание гумуса за 1970-1980 гг. снизилось на 25-30%. По экспертным оценкам из-за неудовлетворительного состояния земель Россия недополучала ежегодно около 40 млн. т. зерна, что превышало его закупки за рубежом[11].
Социальные и экологические проблемы в конце 80-х годов прошлого столетия достигли такой глубины и массовости, что их игнорирование угрожало само существованию отрасли, а значит и страны. Назрела объективная необходимость проведения реформы в земельных отношениях.
Новая земельная реформа взяла прямо противоположное направление по сравнению с предшествующей, это:
· Переход от национализации земли к её денационализации.
· Приватизация земли.
· Децентрализация государственного управления земельными ресурсами.
· Создание множественности форм использования земли.
Сама земельная реформа не является самоцелью; её цель: дать земле хорошего хозяина. Это предполагалось сделать путём реорганизации колхозов и совхозов и создания множественности хозяйствующих субъектов на основе множественности правовых титулов землепользования и форм собственности на землю.
Началом новой земельной реформы принято считать 1990 год. 28 февраля Верховный совет СССР принял кодифицированный закон о земле «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»[12]. Этим законом были введены два новых титула на землю: право пожизненного наследуемого владения и право аренды. Право пожизненного наследуемого владения предусматривало передачу земельного участка по наследству, а аренда – платное использование земельного участка на основе договора. Этим практически исчерпывались все новеллы, введенные в Основы, которые не изменили советский земельный строй. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Советского Союза.
Новые попытки изменить земельный строй были предприняты еще в рамках законодательства РСФСР и, соответственно, Конституции РСФСР 1978 года. Робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности были сделаны законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября того же года[13], которые нашли отражение в поправках к Конституции РСФСР. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г., ст. 12 Конституции РСФСР была изложена в новой редакции. В ней предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа вообще запрещалась, если земля приобреталась бесплатно. Если за землю платили, этот срок сокращался до 5 лет.
Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 года [14] впервые закрепил множественность форм собственности на землю. Однако, кроме частной и государственной собственности, кодекс вводил странные с тачки зрения общепринятых понятий гражданского законодательства формы собственности: коллективную совместную собственность и коллективную долевую собственность. Кроме различных форм собственности в основном земельном законе закреплялись такие права на землю как право пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, временного пользования земельным участком и право аренды. В целом кодекс 1991 года, конечно, не мог выйти за пределы Конституции.
Впервые возможность продажи земельного участка, не обусловленная сроком его приобретения, была предусмотрена Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»[15]. Гражданам была разрешена продажа земельных участков, принадлежащих им на праве собственности другим гражданам в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости или за выслугу лет; при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда переселения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые и обслуживающие предприятия на селе. Указом было так же разрешено работникам сельскохозяйственных предприятий, имеющих земельные доли, продавать их другим работникам хозяйства, или хозяйству по свободным ценам.
В рамках осуществления основных задач земельной реформы, началось создание новых организационно-правовых форм хозяйствования на земле. В этих целях проводилась реорганизация колхозов и совхозов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»[16], а также утверждённогоПравительством РФ 4 сентября 1992 г.[17] Положения «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Согласно этим постановлениям трудовым коллективам колхозов и совхозов, реорганизуемых в товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, предоставлялось право выбора форм собственности на землю: коллективную долевую или коллективную совместную. При выборе коллективной долевой собственности работники сельскохозяйственных предприятий получали долю в земельном массиве хозяйства. Однако в ходе приватизации, работники колхозов и совхозов, а так же социальной сферы на селе, получали не реальный земельный надел, а так называемую земельную долю. Земельная доля не выделялась на местности, а ее собственник получал лишь документ, подтверждающий его право на земельную долю, выраженную в балло-гектарах. Владельцу земельной доли (пая) предоставлялось право получить её в натуре при выходе из хозяйства с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства, внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив, продать или сдать её в аренду другому владельцу доли и передать по наследству.
Реформирование колхозов и совхозов производилось на общеобязательных началах. Действующее в этот момент законодательство не создавало возможности для граждан самостоятельно и осознанно участвовать в процессе реформирования. Сами нормы были направлены на формальное закрепление права частной собственности, при этом отсутствовало реальное содержание и правовые механизмы реализации такого права. В результате цели реформы порядка землепользования землями сельскохозяйственного назначения не были достигнуты. Авторы реформы не брали в расчет низкую правовую грамотность жителей села и традиционно высокую инертность земельных отношений. Реально своим правом на выдел доли из состава земель сельскохозяйственного назначения, как правило, воспользовались только лица, принадлежащие к партийно-административному аппарату на селе, их родственники и приближенные. Пользуясь административным ресурсом, они выделяли лучшие, наиболее продуктивные и удобные сельскохозяйственные угодья, а так же другие сельскохозяйственные активы, наиболее пригодные для использования. Большая же часть сельскохозяйственных угодий, несмотря на то, что юридически была закреплена в общей долевой собственности, продолжала находиться в пользовании реорганизованных сельскохозяйственных организаций. При этом юридически отношения между собственниками и юридическими лицами, использующими сельскохозяйственные угодья, как правило, не оформлялись. Таким образом, экономические рычаги саморегулирования, заложенные в отношения собственности, не были включены, так как реализация права собственности на земли сельскохозяйственного назначения была обставлена многочисленными законодательными ограничениями и бюрократическими препонами.
Поскольку реформы объективно развиваются в соответствии с становлением и развитием правовой основы, постольку и правовая основа совершенствуется в ходе реформ. Поэтому законодательство, по мере развития реформ, продвигалось в сторону все большего устранения ограничений правомочий собственников земельных участков. Так, законом от 23 декабря 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»[18], было предоставлено право гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных целей, продавать их другим гражданам Российской Федерации, независимо от срока приобретения права собственности на продаваемый земельный участок. При этом продажа могла осуществляться только с сохранением целевого назначения земельного участка. Исключительное значение так же имел Указ Президента «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г.[19] Впервые на нормативном уровне земельный участок признавался недвижимым имуществом, а значит, объектом гражданских прав. Указ провозглашал принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности и распространял действие гражданского законодательства на отношения, связанные с оборотом земельных участков с учетом ограничений, содержащихся в земельном и другом природоресурсном законодательстве.
Реформа затронула не только сельскохозяйственные земли и сельскохозяйственных товаропроизводителей. Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»[20]. Было установлено, что физические или юридические лица, приватизировавшие государственные или муниципальные предприятия, вправе купить и земельный участок, ранее принадлежавший предприятию. Собственник предприятия, таким образом, мог стать и собственником земельного участка.
