Бюджетное регулирование

Тема 5. Особенности государственного регулирования в финансовой сфере

 

Бюджетное регулирование

Бюджет - центральный институт финансовой системы. Понятие “бюджет” употребляется как экономическая и правовая категории.

Как экономическая категория бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие по поводу перераспределения национального дохода в целях образования и использования централизованного фонда, предназначенного на финансирование экономического развития, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Как правовая категория бюджет - закрепленная законом форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.

По материальному содержанию бюджет – это централизованный фонд денежных средств государства или местного самоуправления, создаваемый для покрытия государственных расходов (по мере поступления средств они тут же используются на запланированные расходы).

Роль бюджета состоит в том, что он создает финансовую основу, необходимую для деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Бюджетные средства предназначены для:

- функционирования органов государственного управления и местного самоуправления;

- осуществление международной деятельности государства;

- национальной обороны;

- правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства;

- функционирования федеральной судебной системы;

- фундаментальных исследований и содействия научно-техническому прогрессу;

- развития экономики страны;

- предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- развития социальной сферы (образования, культуры, искусства, средств массовой информации, здравоохранения, физической культуры и спорта);

- осуществления социальной политики.

 

Бюджет государства является финансовой основой любых инструментов государственного регулирования. Поэтому в широком смысле слова любое государственное регулирование является бюджетным. С помощью бюджета государство оказывает регулирующее воздействие в том числе и на экономическую политику. Типы бюджетной политики представлены в табл. 5.1.

Таблица 5.1 - Типы бюджетной политики

Тип политики	Направление бюджетной стратегии
Стабилизационная	Снижение безработицы; снижение инфляции
Экономического роста	Активная промышленная политика; инвестиции в человеческий капитал; инфраструктурные инвестиции
Трансформационный спад	Отказ от поддержки отраслей экономики в условиях изменения относительных цен и структуры спроса и предложения

 

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, принципы ее построения.

Бюджетный процесс - регламентированная законом деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, обеспечению контроля за его исполнением. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Построение бюджетной системы страны определяется ее государственным устройством. Согласно Конституции Россия является по своему устройству государством федеративного типа, что подразумевает четкое распределение прав и возможностей в управлении обществом между федеральным центром и региональными и субрегиональными административно-хозяйственными структурами. Большое значение в этом случае играет механизм бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм представляет собой такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в рамках закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких нормах, закрепленных в законодательстве.

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ и бюджетным законодательством в бюджетную систему как самостоятельные части включаются:

а) первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов;

б) второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

в) третий уровень - местные бюджеты муниципальных образований (возможны также бюджеты органов территориального общественного самоуправления).

Для расчетных экономических и аналитических целей формируются сводные бюджеты всех уровней на соответствующей территории или, так называемые, консолидированные бюджеты.

Для целей финансирования мероприятий по обеспечению конституционных прав граждан РФ на пенсионное обеспечение, здравоохранение, социальное страхование, защиты от безработицы законодательством РФ учреждены государственные внебюджетные фонды.

В соответствии со ст. 13 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ) государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственных внебюджетных фондов формируются в порядке, установленном федеральным законодательством.

Таким образом, можно выделить четыре федеральных государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования.

Ст. 17 БК РФ определяет понятие целевого бюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

 Так, например, в целях реализации производственных задач созданы Федеральный дорожный фонд РФ; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ и др. Эти фонды образуются и используются вне зависимости от степени исполнения соответствующего бюджета.

Представительные органы государственной власти и местного самоуправления в субъектах федерации вправе создавать различные региональные и местные внебюджетные фонды для определенных целей. О каждом образуемом фонде соответствующий орган утверждает Положение. Названные фонды формируются за счет определенных источников и его средства используются строго на конкретные мероприятия и не подлежат перечислению в бюджет.

 

Бюджетное устройство РФ основывается на следующих принципах:

1. Единство бюджетной системы, которое обеспечивается:

а) единой правовой базой;

б) использованием единых бюджетных классификаций;

в) единством формы бюджетной документации;

г) общими принципами бюджетного процесса;

д) единством денежной системы;

е) взаимодействием бюджетов всех уровней;

ж) единством социально-экономической, в том числе налоговой политики;

з) единством санкций за нарушение бюджетного законодательства.

2. Принцип сбалансированности интересов федерального центра, субъектов РФ, муниципальных образований выражает самую суть бюджетной системы федеративного государства, отличающую ее от системы унитарных государств, где главенствует принцип доминирования интересов центра над интересами территорий, и конфедеративных, в которых реализуются прежде всего интересы административно-территориальных образований.

3. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

4. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

д) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

е) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

5. Принцип обеспечения активности субъектов бюджетной системы разного уровня, требующий организационного участия органов власти различных уровней в формировании и использовании бюджетных ресурсов.

6. Принцип полноты бюджетного устройства означает, что в каждом бюджете в каждой статье в обязательном порядке и в полном объеме учитываются все затраты и поступления. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

7. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

8. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

9. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

10. Принцип гласности состоит в том, что рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно.

11. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

12. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

13. Принцип стимулирования экономического роста заключается в формировании бюджетных отношений, стимулирующих одновременно сокращение числа территорий-реципиентов и высокий уровень экономической активности территорий-доноров.

14. Принцип прозрачности финансовых потоков предполагает открытость информации, характеризующей объемы, правила формирования и направления использования финансовых ресурсов органами власти различных уровней.

 

Бюджет состоит из двух частей - доходной и расходной.

Доходы бюджета представляют собой часть государственных доходов и имеют централизованный характер, т.к. проступают в непосредственное распоряжение государства, использующее их в своей деятельности.

Доходы бюджета складываются из:

а) налоговых доходов;

б) неналоговых доходов;

в) безвозмездные перечисления;

г) остаток средств на конец предыдущего периода;

д) доходы целевых бюджетных фондов (обособлено).

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

К неналоговым доходам относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

б) доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

в) доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

г) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

д) доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями.

Доходы бюджета формируются за счет различных источников, к которым может быть применима определенная классификация. Так источники доходов прежде всего подразделяются на внутренние и внешние.

К внутренним относятся все источники доходов, которые связаны с внутренним материальным производством и сферой социального обслуживания.   

Внешние источники доходов - это заемные средства, представляемые либо другими государствами, либо международными организациями.

По составу доходная часть состоит из собственных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Собственные доходы - виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Расходная часть бюджетов подразделяется на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных и медицинских учреждений, учреждений социального обеспечения, культуры, науки, спорта, органов власти и управления и др.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы, иные расходы на расширенное воспроизводство.

Изменяя структуру бюджетных доходов и расходов, государство оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и капиталовложений, отраслевую и региональную структуру экономики, конкурентоспособность национальных товаров на мировом рынке и может обеспечивать практическую реализацию той или иной экономической политики (табл. 5.2)

Таблица 5.2 – Регулятивное воздействие государственных расходов

Функции государственных расходов
Политические	Поддержание существующего строя
	Обеспечение государственного управления
	Содержание государственных институтов
	Внешнеполитическая деятельность
	Финансирование армии, правопорядка, национальной безопасности
Социальные	Сглаживание различий в уровнях доходов и уровне жизни разных слоев населения
	Предоставление социальных услуг (здравоохранение, образование, культура, спорт, социальная защита и т.д.)
Экономические	Перераспределение ресурсов
	Формирование конкурентной среды
	Структурная перестройка экономики
	Содействие отечественным предприятиям на внешнем рынке
	Обеспечение экономического роста
	Выполнение обязательств по выплате государственного долга

 

Важным условием бюджетно-финансовой политики является сбалансированность бюджета, что означает равенство доходной и расходной частей бюджета. В случаях, когда бюджет не сбалансирован, мы имеем дело либо с профицитом, либо с дефицитом бюджета.

Профицит бюджета - это превышение доходов бюджета над его расходами.

Бюджетный кодекс устанавливает, что бюджеты должны быть составлены и утверждены без профицита. Однако, если на стадии формирования бюджета складывается дефицит, установлена следующая последовательность его сокращения:

а) сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - также сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

б) предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

в) увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Превышение расходов над доходами составляет дефицит бюджета.

При установлении норм, регулирующих дефицит бюджета, Бюджетный кодекс вводит ряд ограничений:

а) в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета;

б) текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объемов доходов местного бюджета;

в) размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ;

г) размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета;

д) размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;

е) поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение соответственно долга субъекта РФ и муниципального долга.

При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, вводится механизм секвестра расходов, который заключается в пропорциональном снижении расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.

Важную роль в обеспечении сбалансированности бюджетов играют межбюджетные отношения. В БК РФ установлено, что межбюджетные отношения основываются на принципах:

а) распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

б) разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

в) равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

г) выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

д) равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Следует различать вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в бюджеты на каждом уровне достаточен для осуществления органами власти своих функций. На практике вертикальное выравнивание осуществляется двумя основными способами: 1) разграничением доходных источников между бюджетами разных уровней; 2) прямой межбюджетной поддержкой административно-территориальных образований в виде трансфертов. Поскольку центральное правительство обладает существенно большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, то оно может и должно компенсировать дисбаланс бюджетов регионов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. На уровне региональных и местных властей принцип вертикальной сбалансированности решается путем более эффективной работы бюджетно-финансовых органов на местах, Кроме того они обязаны эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Горизонтальное выравнивание основывается на общем соответствии доходов расходам на каждом уровне управления. В этом случае должны быть обеспечены близкие стартовые условия деятельности органов власти регионального и местного уровня и минимальных социальных стандартов на всей территории страны. В то же время горизонтальное выравнивание не означает достижения конечных результатов бюджетной деятельности региональных и местных властей.

Иногда может сложиться ситуация, при которой вертикальное выравнивание достигнуто, но в рамках субъекта РФ разные муниципальные образования имеют несбалансированные бюджеты по доходам и расходам. В этих случаях для осуществления горизонтального и вертикального выравнивания необходимо:

- четкое разграничение полномочий и ответственности;

- учет уровня экономического развития региона, муниципального образования;

- учет плотности и особенностей народонаселения данной территории;

- природно-климатических условий- перспектив развития и т.д.

Если использование регулирующих доходов не позволило сбалансировать бюджет, используются дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды.

Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия –бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Такая помощь может быть предоставлена субъектам РФ и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных в рамках федерального бюджета:

а) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (осуществляет общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций);

б) Фонд компенсаций (реализует финансирование федеральных мандатов путем предоставления целевых субвенций);

в) Фонд софинансирования социальных расходов (реализует поддержку на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий);

г) Фонд регионального развития (финансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий;

д) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (направлен на поддержку бюджетных реформ на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне при помощи субсидий).