Резервирование земель

8.1. Понятие и основание резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Резервирование (от лат. reservare - сохранять) - сохранение ресурсов про запас, в резерве.

Исходя из указанного определения, институт резервирования земель направлен на сохранение земельных ресурсов для осуществления государственных и муниципальных задач. Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов, форму реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений, поэтому совершенствование правового регулирование данного института, в конечном счете, направлено на поиск оптимального сочетания публичных и частных интересов в землепользовании.

Возможность резервирования земель была предусмотрена с самого принятия ЗК РФ. Однако фактически нормы не работали, поскольку ЗК РФ содержал лишь отсылочные нормы, указывающие на необходимость принятия специальных федеральных законов.

В целях качественного повышения эффективности института резервирования были внесены изменения в законодательство (в первую очередь в ЗК РФ). Речь идет о Федеральном законе от 10 мая 2007 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (далее - Закон о резервировании), а также о Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» (далее - Постановление Правительства РФ).

Чаще всего резервирование земельного участка осуществляется в целях его последующего изъятия, и тогда эти две процедуры представляют собой как бы две стадии одного процесса. Действительно, изъятие земель следует признать одним из основных, но не обязательных в любом случае оснований резервирования. Так, публичный собственник может принять решение о резервировании земельного участка, находящегося в его собственности и не предоставленного гражданам или юридическим лицам (например, земли запаса, земли лесного фонда). В этом случае решение о резервировании должно означать ограничение принятия решений о распоряжении и управлении земельным участком в целях обеспечения его дальнейшего использования, т.е. ограничение права публичной собственности устанавливается самим собственником. Правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов. При этом резервирование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должно являться информацией для заинтересованных лиц (инвесторов, предприятий, желающих приватизировать участок), прогнозирующих возможности использования земель в регионе.

Однако зарезервированы могут быть земельные участки для осуществления только тех нужд, которые предусмотрены в ст. 70.1 ЗК РФ "Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд".

Согласно пункту 1 указанной статьи "резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов".

Исходя из приведенной правовой нормы, мы можем говорить, по крайней мере, о двух ситуациях, в отношении которых возможна реализация процедуры резервирования:

1) резервирование земель, находящихся в частной собственности и предоставленных гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности и, следовательно, подлежащих в последующем изъятию. Из государственной и муниципальной собственности земельные участки могут быть предоставлены на праве пожизненного (наследуемого) владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования и аренды. Иных прав, производных из государственной и муниципальной собственности, действующее земельное законодательство не предусматривает.

2 ) резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам.

В первом случае основания резервирования полностью совпадают с установленными в ст. 49 ЗК РФ основаниями для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, которые в законе именуются исключительными.

Данный перечень является открытым. Он может быть расширен, прежде всего, иными федеральными законами.

Субъект РФ так же может расширить основания изъятия земельного участка как для нужд субъекта РФ, так и для муниципальных нужд, но только в отношении тех земель, которые находятся в собственности субъекта РФ или муниципального образования. Самарская область не использовала такую возможность, и в региональном законодательстве нет соответствующих норм.

Вторая процедура, связанная с резервированием земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. В этом случае законодатель в дополнение к вышеуказанным случаям устанавливает такие случаи, как:

- Размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности. Среди перечисленных, объектами, не способными удовлетворить муниципальные нужды, являются только объекты обороны и безопасности. Таким образом, размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур может являться основанием для резервирования земельных участков для муниципальных нужд.

- Создание особо охраняемых природных территорий. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что на основании принятых схем развития и размещенияособо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п.5 ст. 2). Аналогичная норма содержится в п. 5 ст. 95 ЗК РФ.

- строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Анализ положений п. 1 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями пп. 3 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации и ч. 2 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что резервирование земель в целях строительства водохранилища допускается также и в случаях, когда земельные участки находятся в частной собственности либо находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены на соответствующих правах третьим лицам.

В отношении указанного вида процедуры резервирования земель отметим, что его реализация возможна в отношении несколько большего количества случаев, нежели предусмотренных в первом. По нашему мнению, такое расширение обоснованно, поскольку предоставляет власти более широкие возможности планирования размещения объектов на свободных (непредоставленных) землях и распоряжения находящимся в государственной или муниципальной собственности земельным ресурсом.

8.2. Правовой режим земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

Относительно ограничения права собственности и иных прав на земельные участки при резервировании закономерным является вопрос об объеме этих ограничений. В ходе дискуссий по данной проблеме высказывались мнения и о необходимости установления почти полного запрета на осуществление пользования и распоряжения земельным участком с момента принятия решения о резервировании, однако было признано, что ограничение прав при таком подходе несоразмерно целям резервирования. Возобладала позиция, согласно которой ограничения должны обеспечить прежде всего уменьшение затрат на освоение земельного участка для нового использования (снос объектов недвижимости, рекультивация и т.п.), а также предупредить неоправданное и намеренное увеличение владельцем рыночной стоимости земельного участка после принятия решения о его резервировании и изъятии (выкупе). Так, стоимость земельного участка существенно возрастает при возведении на нем строений и сооружений, осуществлении иных улучшений. Это обстоятельство следует учитывать при расчете выкупной стоимости земельного участка или при определении возмещаемых пользователю земельного участка убытков. Поэтому в абз. второй п. 8ст. 31  ЗК РФ внесено Федеральным законом № 69-ФЗ указание на то, что в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением.

В соответствии с ст. 56.1. ЗК РФ, в отношении земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, решением о резервировании могут быть ограничены права, предусмотренные подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, а именно:

- право возведения зданий, строений, сооружений;

- право проведения оросительных, осушительных, культуртехнических и других мелиоративных работ, строительства прудов и иных водных объектов.

Объем ограничений указанных прав определяется непосредственно в решении о резервировании.

Резервирование земельного участка является не только ограничением права, но и его обременением. В этом смысле оно следует судьбе земельного участка и не исчезает при переходе права к другому лицу.

Зарезервированные земельные участки, находящиеся в частной собственности, не ограничиваются в обороте и не изымаются из оборота. Собственник вправе распорядиться таким земельным участком по своему усмотрению, в том числе продать его, подарить, обменять, внести в качестве вклада в уставной капитал хозяйственного товарищества или общества, совершить любую не противоречащую закону гражданско-правовую сделку. Однако при совершении сделки, другая сторона должна быть информирована о том, что земельный участок зарезервирован и обо всех, связанных с резервированием ограничениях на его использование.  В противном случае, приобретатель земельного участка вправе требовать уменьшения цены сделки или расторжения договора, с возмещением причинённых ему убытков.

Ограничение прав на землю при резервировании не может быть обжаловано - обжалуется в таком случае решение о резервировании земельного участка.

Кроме того, Федеральным законом N 69-ФЗ введены нормы, которые также можно рассматривать как своего рода ограничения и которые заключаются в том, что в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд:

1) запрещена приватизация находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков;

2) договоры аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключаются на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель;