Федеральные, региональные и местные программы по охране земель

Необходимо подчеркнуть, что обязанность по соблюдению всего комплекса мероприятий, необходимых для охраны земель от самых различных антропогенных и природных явлений, оказывающих негативное влияние на состояние земель в п. 1 ст. 13 ЗК РФ возлагается на собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Среди обязанных лиц законодатель не указывает ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления. Таким образом, в отношениях, связанных с проведением обязательных мероприятий по охране земель объектом охраны является земельный участок. Однако земельный участок не является изолированным объектом и как часто природы, состояние земельного участка напрямую зависит от состояния соседних или близлежащих земельных участков. Так разрушение ирригационной системы выше по течению реки угрожает всем земельным участкам, находящимся в нижнем течении этой реки, независимо от того, соблюдали ли они обязательные мероприятия. От полчищсаранчи, размножившихся на заброшенных землях, страдают земледельцы, находящиеся даже на значительном удалении от «опасных» земель. Совершенно очевидно, что охрана земель требует комплексного, согласованного подхода. Пространственные границы и содержание мероприятий должны определяться не территориальными границами земельного участка, а особенностями рельефа, ландшафта, природными, антропогенными свойствами территории, связью с другими природными объектами. Комплексно решить эту сложную задачу возможно только на государственном уровне.

Проблема усложняется тем, что на сегодняшний день не удается остановить процесс деградации земель в Российской Федерации. По данным Правительства РФ, сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет (по состоянию на 2006 г.), составили более 15 млн. гектаров, более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем в Российской Федерации составил 0,52 тонны на гектар. Вносимые дозы минеральных и органических удобрений не компенсируют потерю (при сборе урожая) питательных веществ почв.

Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства (Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 99).

Пунктом 2 ст. 13 ЗК определяется, что в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года» (СЗ РФ. 2006. № 10.Ст. 1101). Программой предусматривается поэтапное проведение мероприятий, финансируемых из федерального бюджета, направленных на ликвидацию последствий экологических катастроф, в том числе на восстановление земель, пострадавших в результате аварии Чернобыльской АЭС. Кроме того, программа направлена на стимулирование и дотирование деятельности сельскохозяйственных производителей, осуществляющих мелиоративные работы, направленные на повышение плодородия почв. При этом Правительство РФ рекомендует государственным органам субъектов РФ принять региональные программы на основе федеральной.

Состояние плодородия почв Самарской области также не может не вызывать тревогу. По данным последней комплексной проверки почв губернии, проведенной институтом «ВолгоНИИгипрозем», ежегодные потери органического вещества (гумуса) достигают на наших полях 0,4т/га. За последние десятилетия его концентрация уменьшилась в 1,8 раза и составляет сейчас 4,95% (Константин Латыфич «Пашне осталось 7 лет жизни» / Самарские известия № 196 от 26.10.10).

Между тем, возможности самарских почв уникальны. В 1903 году в Самарской губернии на территории нынешнего Хворостянского района был выращен урожай пшеницы, качество которой до сих пор считается мировым эталоном. И как эталон эта пшеница хранится во Франции в специальном сосуде.

В то же время, по оценкам ученых, без проведения комплексных мероприятий по восстановлению плодородия почв, в самом ближайшем будущем, лет через 5 земли Самарской области будут совершенно истощены и продуктивное сельскохозяйственное производство на них станет невозможно. По данным Правительства Самарской области на 2008 год, посевные площади сельскохозяйственных культур за 17 лет сократились на 34%, в том числе занимаемые зерновыми культурами - на 27%. Внесение минеральных удобрений уменьшилось в 2,9 раза. Минеральных удобрений в 1990 году вносилось на каждый гектар по 51 кг в действующем веществе, в 2007 году - по 17,6 кг в действующем веществе, что привело к значительному ухудшению почвенного плодородия. Из-за снижения посевных площадей и урожайности снизилось на 54% производство зерна (Постановление Правительства Самарской области от 10.09.2008 г. № 375).

На основе принятых региональных программ, органы местного самоуправления муниципальных районов принимают местные программы охраны земель.

В соответствии с п. 8 ст. 13 ЗК, в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Меры экономического стимулирования также предусматриваются в федеральных, региональных и местных программах по охране земель.

Основными мероприятиями по улучшению земель, являются мелиоративные мероприятия, виды которых и требования к их осуществлению определены Федеральным законом «О мелиорации земель» (далее Закон).

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

В соответствии со ст. 2 Закона, мелиорация земель - коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.

Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.

Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды мелиорации земель:

Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель.

Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды мелиорации земель:

расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха;

расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов;

мелиоративная обработка солонцов;

рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;

проведение иных культуртехнических работ. - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;

полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;

пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.

Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

Мелиоративные мероприятия, включенные в федеральные, региональные или местные программы по улучшению земель являются обязательными и могут осуществляться как за счет средств самих собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, так и за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии со ст. 25 Закона, мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.

Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию. Таким органом в настоящее время является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России).

ЗК РФ определено, что оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»и иными нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан, общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды.

Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст. 1 Закона). При проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что происходит в процессе оценки воздействия на окружающую среду.

Санитарно-гигиенические нормы и требования устанавливаются санитарным законодательством РФ, основную роль среди которого играет Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Согласно пункту 3 статьи 13 ЗК РФ к программам мелиорации, внедряемым технологиям предъявляются экологические и санитарно-гигиенические требования. При несоответствии данным требованиям любые программы, а также технологии использованию не подлежат, но законодатель здесь не раскрыл понятие «иные требования», что на практике может усложнить достижение целей охраны земель.