Система контроля за использованием и охраной земель

В условиях рыночной экономики государственный контроль за ра­циональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собст­венникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время та­кая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, нано­сить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими законами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального ис­пользования и охраны земель.

Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за ис­пользованием и охраной земель в Российской Федерации.

Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля.

Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной власти, с одной стороны, и органы, специально уполномоченные выполнять функции, государственного контроля,— с другой. К пер­вым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, орга­ны местной администрации. Это — государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований,рай­онов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-эконо­мического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные ор­ганы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подот­четны. Положение не определяет компетенцию органов общего руково­дства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга­нах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области спе­циально уполномоченных органов государственного земельного контроля.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляю­щими земельный контроль, являются Федеральная служба земельного ка­дастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства при­родных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемио­логического надзора Минздрава РФ; Госстрой РФ и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга­нами представительной и исполнительной власти как в центре, так и не­посредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу ме­жду собой; при этом головной организацией по общим вопросам земель­ного контроля является Федеральная служба земельного кадастра.

При решении конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий.

Федеральная служба земельного кадастра и ее органы осуществляют Дарственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного Режима использования земельных участков в соответствии с их целевым Назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и со­хранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Далее, органы названной службы следят за проектированием, размеще­нием и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние зе­мель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улуч­шению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, пере­уплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих де­градацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявле­ний (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; уста­новлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его ор­ганы на местах осуществляют контроль за:

выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;

предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичны­ми и радиоактивными веществами;

соблюдением установленного режима использования земель природо­охранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеуст­ройства и другими проектами в части охраны почв и рационального ис­пользования земель;

достоверностью сведений, используемых при ведении государствен­ного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве;

соблюдением земельного законодательства в части охраны земель, пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природ­но-заповедного и рекреационного назначения;

выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;

выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтоже­ния плодородного слоя почвы, деградации земель, по консервации выве­денных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.

Министерство здравоохранения РФ, его органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за:

соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использова­нию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;

предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.

Госстрой РФ и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятель­ности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра­достроительной документацией;

соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и дру­гих поселений;

соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности; предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и соору­жений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требо­ваниями. /

Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, должностные лица Минприроды РФ, Минздрава России (Департамента Госсанэпиднадзора), Госстроя России и их органов на местах в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право:

— направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответст­венности;

— обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связан­ных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по де­лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

— приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительст­во, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуата­цию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геоло­го-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуще­ствляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя поч­вы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв на определенной территории;

— вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земель в случаях, предусмотренных законо­дательством;

— составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и Передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для при­влечения виновных к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях;

— беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные Участки, находящиеся в собственности, пользовании или аренде, а также земельные участки, занятые оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима их посещения);

— давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

— привлекать в случаях необходимости в установленном порядке компетентных специалистов для обследования земельных угодий, провер­ки выполнения мероприятий по охране земель;

— приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъя­тию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной вла­сти, суде, арбитражном суде, прокуратуре);

— вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обяза­тельные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в слу­чае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяю­щих права на землю.

Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аук­ционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, об­мену и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, прово­димых с нарушением действующего законодательства.

В зависимости от последовательности совершения действий их можно разделить на три вида:

а) информационно-правовые действия органов контроля при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов1.

Для того чтобы принять квалифицированное ре­шение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объек­тивной информацией о том, имеет ли место на­рушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не ока­залось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плано­вую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участ­ком; обследование фактического состояния использования или неисполь­зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо­зяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.

Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натур­ные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, полу­чение объяснений, и принимает решение.

Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих докумен­тах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, земле­пользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находя­щаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.

При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяй­ственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использова­ли предоставленные им земли, а с другой стороны — оказывают им все­стороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.

Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользо­вателей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача провер­ки — определить состояние использования земель, порядок их использова­ния, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с при­влечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собст­венно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого фак­та деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использова­нием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается присту­пить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедлен­ного исполнения.

Следующая стадия контроля: проверка целевого использования зе­мель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собст­венники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым на­значением.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в Решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непремен­ным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в ка­честве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.

При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования уго­дий и определения их более целесообразной эксплуатации.

Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплош­ных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.

Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений -текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются циф­ровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируют­ся на планах, что дает наглядное представление о пространственном поло­жении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабо­раторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических по­следствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед­ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариванию им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное реше­ние, они передаются в комиссию и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного на­рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:

а) дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении определен­ных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения пере­численных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указа­нии дается также предупреждение пользователю земельного участка; если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;

б) составить протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше комиссию;

в) вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения;

г) предписать нарушителю «Требование» (по форме) о приостановле­нии работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение кото­рого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по пред­писанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;

д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, «Предписание» (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, ука­занных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании, госинспектор дает- правонару­шителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостанов­ленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возоб­новлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.

Как известно, исполнение судебного решения обеспечивает судебный пристав. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного контроля обеспечивается самим гос­инспектором. В этих целях инспектора Госземкадастра, санитарно-эпиде­миологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполне­ния требований экологического законодательства.

Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.

Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, кото­рую они могут оказать государственным орга­нам земельного контроля. Вместе с тем общест­венные организации не должны рассматривать­ся как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общест­венные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при кото­ром общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей не­редко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с оскверни­телями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась Нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию Функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

Общественный земельный контроль осуществляется органами терри­ториального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установ­ленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления решений, за­трагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель (ст. 72 3К РФ).