Устранение отмеченных недостатков возможно путём внесения соответствующих изменений в рассмотренные нормативные правовые акты

 

2. В правовом регулировании 1 этапа – «осуществление законодательной инициативы субъектами законодательной инициативы»:

2.1) имеются разночтения в определении субъектов права законодательной инициативы.  В Законе о Правительстве и Законе о НПА содержатся нормы не предусмотренные Уставом Н.о. Так, Закон о Правительстве п.9.4 ст.11 предусматривает, что Правительство:  «вносит на рассмотрение Законодательного Собрания проект закона Нижегородской области о бюджете муниципального образования, представленном временной финансовой администрацией, в случае, установленном федеральным законом;».

Ч.4 ст.27 Закона о НПА предусматривает, что «Органы государственной власти области и органы местного самоуправления, организация и общественные объединения (политические партии), не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане (группа граждан) могут внести законопроект в Законодательное Собрание через органы или лиц, обладающих таким правом.»

2.2) имеются редакционные не согласованности между нормами ч.1 ст.48 Устава и ч.1 с.27 Закона о НПА, а также ч.1 ст.53. Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области, принятым постановлением Законодательного Собрания от 28.02.2006г. №1866-III (далее- Регламент) в словосочетаниях «комитетам (комиссиям)», «фракциям в Законодательном Собрании», «комитетам (комиссиям) Законодательного Собрания», «комитетам», «депутатским фракциям в Собрании», «имеющим активное избирательное право», «имеющим избирательное право», «не менее десяти тысяч человек», «не менее 10 тысяч человек».

2.3) ни один нормативный правовой акт не содержит норм о механизме реализации права законодательной инициативы имеющими активное избирательное право жителями области в количестве не менее десяти тысяч человек (см.ч.1 ст.48 Устава Н.о.), органами государственной власти области и органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями (политическими партиями), не обладающими правом законодательной инициативы, а также отдельными гражданами (группой граждан) (см.ч.4 ст.27 Закона о НПА).

3. В правовом закреплении проявления права по внесению законодательной инициативы:

1) проекты актов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания классифицированы (по форме) не в полном соответствии с ФЗ-184 и Уставом Н.о., а также Законом о Зак.Собрании  Так, Закон о НПА в ч.1 ст.26 и Регламент в ст.54 не указывают такую форму законопроекта как «законопроект о внесении поправок к Уставу Н.о.».  Включение этой формы в указанные акты соответствовало бы нормам п.а)ч.1 ст.5 ФЗ-184,  п.1)ч.1 ст.31 Устава Н.о. и п.1 ч.1ст.4 Закона о Зак.Собрании.

2) отсутствует терминологическое единство по формам проектов актов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания (см. ст.18 Закона о Зак.Собрании, ст.ст.26-38, Закона о НПА, ст.ст. 54-66.3 Регламента). На наш взгляд все формы проектов актов, вносимых в Законодательное Собрание в порядке законодательной инициативы следовало бы объединить понятием «законопроект», что по сути просматривается в ряде норм анализируемых нормативных правовых актах.

3) содержание права по внесению в порядке законодательной инициативы поправок к Уставу и поправок к законопроектам в действующими нормативными правовыми актами не урегулирован. Подготовка поправок к законопроекту ч.2 ст.33 Закона о НПА и ч.ч.3-10 ст.59 Регламента рассматривается как деятельность профильного комитета по подготовке законопроекта к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания в первом чтении, а не как законодательную инициативу субъекта права законодательной инициативы.

4) в нормативных правовых актах не установлен срок рассмотрения субъектами законодательной инициативы законодательных инициатив субъектов, не обладающих правом законодательной инициативы, но наделённых правом вносить законодательную инициативу через субъектов законодательной инициативы (см.ч.4 ст.27 Закона о НПА).

4. В установлении требований к субъектам законодательной инициативы при внесении законодательной инициативы:

1) название ст.28 Закона о НПА и в ст.55 Регламента не соответствуют их содержанию. В них устанавливается не только порядок внесения законопроектов, но и подготовка законопроектов к внесению в Законодательное Собрание. Нормы, предусматривающие подготовку законопроекта для внесения в Законодательное Собрание следовало бы выделить в отдельную статью, также отдельной статьёй порядок внесения законопроекта в Законодательное Собрание.

2) письмо о решении субъекта права законодательной инициативы следует направлять в адрес, а не «на имя» Председателя Законодательного Собрания,  как это предусмотрено п.5 ч.1 ст.28 Закона о НПА и п.5 ч.1 ст.55 Регламента, так как адрес более постоянно чем имя.

3)  в Законе о НПА и в Регламенте следует уточнить, что подготовленные к внесению в Законодательное Собрание законопроект и материалы к нему  направленные в адрес Законодательного Собрания и поступившие в Законодательное Собрание регистрируется в управлении делами аппарата Законодательного Собрания в автоматизированной информационной системе «Законопроект».

5. В правовом регулировании 2этапа – «подготовка к рассмотрению и предварительное рассмотрение законодательной инициативы профильным комитетом»:

        5.1) нормативные правовые акты, регламентирующие подготовку к рассмотрению законодательной инициативы на заседании Законодательного Собрания и предварительное обсуждение профильным комитетом не в полной мере взаимно согласованы: Так,

а)порядок направления законопроекта для предварительного обсуждения в Законе о НПА в полной мере не прописан (см.ст.ст.28,29 и сравни со ст.56 Регламента);

 б) ч.1 ст.43 Устава Н.о. и ч.2 ст.24 Закона о Зак. Собрании предусмотрено, что Законодательное Собрание направляет планы законопроектной работы и проекты законов области Губернатору области. При этом ни  Устав Н.о. ни Закон о Зак.Собрании не оговаривают никаких дополнительных условий. Вместе с тем, согласно ч.5 ст.56 Регламента Губернатору направляются «Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета» для заключения. Ч.3 ст.48 Устава Н.о. установлено, что указанные законопроекты рассматриваются Законодательным Собранием по представлению Губернатора либо при наличии заключения Губернатора; (подчёркнуто нами).     Ч.5 ст.56 далее указано, что »Иные законопроекты могут быть направлены в Правительство области для официального отзыва.».   Представляется, что «могут быть» – неуместно;

       в) п. 57 Положения о комитетах предусматривает, что «…законопроекты могут быть направлены (подчёркнуто нами) в Правительство области, органы прокуратуры, Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области, иные территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, научно-консультативный совет при Законодательном Собрании для подготовки замечаний и предложений, а также на независимую экспертизу.»,что не соответствует положениям ст.56 Регламента;

   г) ч.5 ст.13 Закона Нижегородской области от 31.10.2006г. №132-З «Об Общественной палате Нижегородской области» (далее – Закона об Общественной палате) устанавливает, что «При поступлении запроса Общественной палаты органы государственной власти …… обязаны направить в Общественную палату проекты законов области,…….указанные в запросе, а также документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы». Ч.1 ст. 56.1 Регламента констатирует, что «в соответствии с Законом Нижегородской области «Об Общественной палате Нижегородской области» Общественная палата Нижегородской области вправе запрашивать в Законодательном Собрании проекты законов области для проведения общественной экспертизы». Однако, ч.2ст.56.1 Регламента возможность направления проекта закона области, «затрагивающий вопросы социальной политики и прав граждан в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка» увязывает предложением профильного комитета Собрания.

5.2) в ч.ч. 2-5 ст.56 Регламента не определяет чётко конкретного субъекта (Председатель Собрания или по его поручению заместитель Председателя Собрания, профильный комитет своим решением или председатель профильного комитета по своему усмотрению), направляющего законопроект в ту или иную инстанцию и только в абз.2 ч.6 ст.56 предусмотрено, что «По решению комитета законопроекты могут быть направлены в органы прокуратуры, территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области иные территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти для подготовки замечаний и предложений, а также  могут быть направлены на независимую экспертизу».

5.3) название ст.29 Закона о НПА «Предварительное обсуждение законопроекта в профильном комитете перед его внесением на рассмотрение Законодательного Собрания области». Однако по тексту закона формулировка «рассмотрение законопроекта в комитете», в Регламенте применяется формулировка «проект закона…. должен быть направлен для обсуждения и проработки…» (ч.2 ст.56), а ст.57 Регламента называется «предварительное рассмотрение и подготовка законопроекта в комитетах Собрания», в Положении о комитетах также превалирует формулировка «предварительное рассмотрение …».

5.4) п.9) ч.4 ст.11 Закона о Зак.Собрании предусмотрел, что Совет Законодательного Собрания «готовит предложения по доработке законопроектов», но в нормах о предварительном обсуждении (или рассмотрении) реализация этого положения не отражено.

5.5) из текста ч.11 ст.57 Регламента следует, что заключение комитета оформляется в виде рекомендаций. Однако, это не нашло чёткой формулировки в абз.1 этого пункта.

5.6) п.1)ч.11ст.57 Регламента чётко не отражает положения нормы абз.2 подп.5 этой же части настоящей статьи. В заключении комитета, в случае рекомендации рассмотреть законопроект на одном заседании Собрания сразу в двух чтениях (последовательно – в первом и во втором чтении), подп.1 ч.11 ст.57 мог бы сформулирован так: «рекомендовать Собранию принять законопроект в первом или в первом и во втором чтении на заседании Собрания с мотивированным обоснованием указанных рекомендаций».

5.7) просматривается некоторая внутренняя несогласованность положений ч.11 ст.57 с нормой п.1) ч.12 этой же статьи Регламента в части «отложить рассмотрение законопроекта».

5.8) касаясь сроков совершения конкретных действий:

а) нормативно не установлен срок направления законопроекта для предварительного рассмотрения (см. ч.5 ст.28 Закона о НПА и ч.1 ст.56 Регламента);

б) не определены чётко сроки представления в профильный комитет заключений и отзывов, органами и организациями, куда законопроект направлялся для предварительного рассмотрения (за исключением государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания и НКС при Законодательном Собрании (см. ч.4 ст.59 Регламента и см. п.24 Положения о НКС). Норма ч.11 ст.24 Закона «О Законодательном Собрании Нижегородской области» о том, что «по запросу Законодательного Собрания, его комитетов, а также депутатских объединений в Законодательном Собрании Губернатор области, члены Правительства области, руководители органов исполнительной власти области обязаны представить необходимые сведения по вопросам, относящимся к их ведению и полномочиям, не позднее в месячный срок, если иное не предусмотрено федеральным законом, законом области» не снимает этот вопрос.

 

 

6. В правовом регулировании 3 этапа – «рассмотрение законопроекта в первом чтении на заседании Законодательного Собрания»:

6.1) нормы ч.6 ст.29 Закона о НПА и ч.12 ст.57 Регламента, предусматривающие перечень документов, направляемых профильным комитетом для рассмотрения Законодательным Собранием не в полной мере взаимосогласованы, так:

а) п.1) ч.6 ст.29 Закона о НПА и п.1) ч.12 ст.57 Регламента, п.2 ст.29 Закона о НПА и п.3 ч.12 ст.57 Регламента, а также п.4)ч.6 ст29 Закона о НПА и п.6 ч.12 ст.57 Регламента по одним и тем же вопросам, соответственно;

б) абз.9 ч.6 ст.29 Закона о НПА и абз.10 ч.12 ст.57 Регламента о представлении профильным комитетом на заседание Законодательного Собрания отзыва Правительства, заключения прокуратуры области и иных органов, «выступающих экспертами по указанному законопроекту» увязывается «вправе» (Закон о НПА) или же – «в случае необходимости комитет вправе», не определяя: в каких случаях необходимо и кто на основании чего определяет эту необходимость(Регламент);

в) норма ст.30 Закона о НПА и ч.1 ст.62 Регламента не согласуются по одному и тому же вопросу, по вопросу рассмотрения законопроекта в третьем чтении.

6.2) имеются разночтения между нормам Закона о НПА и  Регламента, регламентирующих рассмотрение законопроекта в первом чтении, так:

а) согласно ч.1 ст.31 Закона о НПА  «При рассмотрении законопроекта в первом чтении на заседании Законодательного Собрания области обсуждается концепция законопроекта и принимается решение о его принятии либо отклонении»,а согласно норме Регламента «При рассмотрении законопроекта в первом чтении на заседании Собрания обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу области, его актуальности и практической значимости»;

б) согласно ч.2 ст.31 Закона о НПА содоклад «лица, являющимся разработчиком законопроекта» увязывается понятием: «при необходимости», но при этом не уточняется кто определяет «необходимость» и в чём заключается «необходимость». В этой же нормой предусмотрен «доклад представителя фракции о результатах рассмотрения законопроекта во фракциях», чего не предусмотрено ч.12 ст.57 Регламента.

6.3) не определены сроки:

а) направления копии законопроекта, принятого в первом чтении субъектам права законодательной инициативы и иным лицам (см. ч.4 ст.64 Регламента);

б) обсуждения законопроекта, принятого в первом чтении населением области (см. ч.6 ст.32 Закона о НПА) и в иных видах и формах, предусмотренных ч.7 ст.64 Регламента.

7. В правовом регулировании 4 этапа – «доработка принятого в первом чтении законопроекта профильным комитетом ко второму чтению»:

 

7.1) в Законе о НПА данному этапу уделено недостаточное нормативное регулирование.

 Предусмотренные Регламентом положения о направлении законопроекта для подготовки замечаний и предложений (поправок к законопроекту) в органы, вне Законодательного Собрания, следовало бы отразить  в Законе о НПА. Это такие положения Регламента, которые:

 а) предусматривают направление законопроекта, принятого в первом чтении в Правительство области, прокуратуру области и иные органы (см.ч.2 ст.59 Регламента);

б) предусматривают, что «поправки к законопроекту направляются в комитет в виде изменений редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

В случае несоответствия поправки указанным требованиям комитет вправе не рассматривать поправку и предложить автору поправки изложить ее в виде конкретного текста либо изложить поправку в своей редакции по согласованию с автором поправки.

Поправки до заседания комитета могут быть согласованы с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект.

Поправки, внесенные позднее установленных сроков, могут рассматриваться профильным комитетом с согласия большинства депутатов, участвующих в заседании комитета.

Комитет вправе не рассматривать поправки, внесенные после заседания комитета. Данные поправки могут рассматриваться на заседании Собрания по предложению председателя (заместителя председателя) профильного комитета с согласия депутатов Собрания и при необходимости с учетом мнения государственно-правового управления аппарата Собрания» (см.ч.4 ст.59 Регламента);

в) положение о том, «решение комитета о рекомендации отклонить законопроект может быть принято при наличии отрицательного заключения Губернатора области, профильного комитета, государственно-правового управления аппарата Собрания, прокуратуры области» (см.ч.11 ст.59 Регламента).

 В Законе о НПА следовало бы сформулировать нормы о порядке создания и работы согласительных комиссий по доработке законопроектов. К работе в эти комиссии привлекаются, кроме депутатов Законодательного Собрания и работников аппарата Собрания, другие работники государственных органов и общественных организаций.

7.2) Положение о комитетах п.78 предусматривает, что для устранения разногласий между лицами, участвующими в подготовке законопроекта «комитеты вправе образовать рабочие группы из числа представителей указанного комитета, Правительства области, государственно-правового управления аппарата Собрания, контрольно-счетной палаты области и иных привлекаемых для доработки законопроекта специалистов… «. Эта норма, как представляется, также должна быть выражена как в Законе о НПА, так и в Регламенте. Порядок создания и работы таких групп следовало бы также установить нормативно.

7.3) не определены сроки:

а) для проведения лингвистической экспертизы законопроектов до принятия их на заседании Законодательного Собрания (см. ч.3 ст.61 Регламента);

б) срок, по истечении которого поправки к принятому в первом чтении законопроекту профильным комитетом не принимаются (см. ч.4 ст.59 Регламента).

8. В правовом регулировании 5 этапа – «рассмотрение законопроекта во втором чтении на заседании Законодательного Собрания»:

8.1) нормы Закона о НПА и Регламента «Рассмотрение законопроекта во втором чтении» и «Решения, принимаемые по итогам второго чтения» (см.ст.ст.34- 35 Закона о НПА и ст.ст.65-66 Регламента) не в полной мере взаимосогласованы, так:

а) в Законе о НПА не прописаны нормы о порядке рассмотрения законопроекта (см. и сравни ч.1 ст34 Закона о НПА с ч.ч.2-4 ст.65 Регламента);

б) в Законе о НПА не отражено, что «При рассмотрении законопроекта во втором чтении может быть принято решение о возвращении к процедуре его рассмотрения в первом чтении, если в текст законопроекта, принятого в первом чтении, необходимо внести изменения, носящие концептуальный характер по вопросам, отнесенным к процедуре первого чтения» (см.и сравни ст.35 Закона о НПА с ч.8 ст.65 Регламента);

в) следует заметить, что норма ч.8 ст.65 Регламента более уместна в ст.66 – «Решения принимаемые по итогам второго чтения».

8.2) на заседании Законодательного Собрания по итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении принимается одно конкретное решение из указанных в ст.35 Закона о НПА или в ч.8 ст65 и ч.1 ст.66 Регламента. Однако в редакциях как ст.35 Закона о НПА так и ч.1 ст.66 указано, что Законодательное Собрание по итогам рассмотрения законопроекта «принимает следующие решения: 1……; 2…….; 3……; 4……; 5……; 6……».

9. В правовом регулировании 6 этапа – «подготовка профильным комитетом законопроекта, принятого во втором чтении, к третьему чтению»:

9.1)  в Законе о НПА установлено, что подготовка принятых во втором чтении законопроектов к рассмотрению в третьем чтении осуществляется профильным комитетом Законодательного Собрания области в порядке, аналогичном предусмотренному для второго чтения ( подчёркнуто нами). Замечания к этапу  «доработка принятого в первом чтении законопроекта профильным комитетом ко второму чтению» изложены в 7 пункте настоящего Заключения. 

9.2) в Регламенте отсутствуют нормы, регламентирующие доработку законопроекта, принятого во втором чтении, для рассмотрения его в третьем чтении.

9.3) в Положении о комитетах отсутствуют нормы, регламентирующую работу комитета по подготовке законопроекта к рассмотрению в третьем чтении.

 

 

10. В правовом регулировании 7 этапа – «рассмотрение законопроекта в третьем чтении на заседании Законодательного Собрания»:

10.1) в ч.3 ст.66.2 Регламента следовало бы уточнить и указать, что голосование о принятии или отклонении поправок проводится в порядке, предусмотренном для процедуры рассмотрения законопроекта во втором чтении установленной ч.ч.2 – 6 ст.65 Регламента.

 

11. В правовом регулировании 8 этапа – «подписание, отклонение, обнародование Губернатором области закона принятого Законодательным Собранием»:

11.1) ни в одном нормативном правовом акте не предусмотрено, что принятый Законодательным Собранием закон направляется Губернатору  с Постановлением о её принятии. Согласно п.12)ч.2 ст.31 Устава Н.о. и норм Регламента, в частности п.2)ч.1 ст.66 решения Собрания о принятии закона и направлении его Губернатору области оформляется соответствующим постановлением.

11.2) в соответствии ч.2 ст.8 ФЗ-184, ч.3 ст.50 Устава Н.о. отклонённый закон области Губернатор возвращает в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений. Однако ни один нормативный правовой акт не содержит требований к форме и содержанию «предложения о внесении в него изменений».

11.3) не установлен срок возврата Губернатором области отклонённого им закона в Законодательное Собрание (см. ч.3 ст.50 Устава Н.о. и абз.2 ч.3 ст.39 Закона о НПА).

  11.4) порядок подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области в настоящее время предусмотрены содержательно одинаково в двух законах области: в Законе Нижегородской области от 11.03.2004г. №20-З «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области» и в Законе Нижегородской области от 10.02.2005г. №8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области». Представляется, поскольку в  более позднем законе содержатся нормы, точно повторяющие нормы более раннего закона, то ранее принятый закон следует признать утратившим силу.

 

12. В правовом регулировании 9 этапа – «рассмотрение отклонённого Губернатором области, принятого Законодательным Собранием закона на заседании Законодательном Собрании»:

12.1) в соответствии с ч.3 ст.8 ФЗ-184 ч.4 ст.50 Устава Н.о. предусматривает, что «В случае отклонения Губернатором закона области указанный закон может быть одобрен Законодательным Собранием в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания».

Однако ни один нормативный правовой акт Нижегородской области не регулирует порядок рассмотрения этой ситуации на Законодательном Собрании.

12.2) не урегулирован порядок рассмотрения и принятия решения по отклонённому Губернатором закона с предложением о внесении в него изменений.

 

Устранение отмеченных замечаний и недостатков в правовом регулировании законодательной процедуры Нижегородской области требует, кроме сформулированных в настоящем материале предложений, системного пересмотра действующих нормативных правовых актов и приведения их к взаимной согласованности.