Анализ действующих соглашений

Большое значение для торгово-экономического взаимодействия России и ЕС имеет нормативно-правовая база сотрудничества.

В настоящее время основной организационной и правовой базой отношений России и ЕС является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (далее – СПС), которое было подписано в июне 1994 г. на острове Корфу. Соглашение "охватывает обширный комплекс торгово-экономических отношений и направлено на установление тесных контактов в различных областях между двумя партнерами". В данном Соглашении содержится 112 статей, 10 приложений, 2 протокола и ряд совместных деклараций.

Соглашение было призвано укрепить политические, торговые, экономические и культурные связи между Россией и ЕС и определить повестку дня переговоров, нацеленных на создание зоны свободной торговли. Соглашение содержит определенные положения, свидетельствующие о том, что Россия и ЕС предоставили друг другу "режим наиболее благоприятствуемой нации" и ограничили введения возможных импортно-экспортных ограничений.

СПС стало частью внутреннего права ЕС и России, причем, было предусмотрено, что оно обладает в нем преимущественной силой перед национальным законодательством. Как отмечает П.А. Калиниченко, СПС отличает определенность положений, что делает нормы Соглашения эффективной формой сотрудничества без имплементации на основе национального права РФ[112]. Существующая практика применения СПС российскими судами подтверждает данный факт. В российской судебной практике известно более полутора десятка случаев его применения и более сотни дел, в которых суды ссылались на право ЕС. Чаще всего применяют нормы права ЕС российские арбитражные суды в решениях по торговым, таможенным и налоговым делам. Это подчеркивает важность СПС для российской правовой системы как международного соглашения России, предоставляющего гарантии для защиты прав и интересов частных лиц в отношениях с Европейским союзом[113].

Однако, к настоящему времени СПС сильнейшим образом устарело и нуждается в модернизации или же в замене на новый документ, что признается обеими сторонами.

Понятно, в 1994 г., когда было подписано СПС, и ЕС, и РФ были другими. Особенно Евросоюз – он тогда состоял из 12 стран, а теперь – из 28-ми. Кроме того, Россия теперь стала непосредственным соседом ЕС. Отношения приобретают все более диверсифицированный характер. Система органов двустороннего сотрудничества, созданная первоначально на основе СПС, фактически распалась. Некоторые положения СПС устарели, некоторые не выполняются обеими сторонами. Отношения же РФ и ЕС в политической сфере давно перешагнули рамки СПС. По словам С. Ястржембского, СПС уже процентов на 80 не отвечает современным реалиям[114]. В то же время про СПС можно сказать и то, что по-настоящему оно никогда так и не заработало. Две трети положений СПС – это "спящие нормы".

Многое изменилось и в формально-юридическом плане. В 2003 г. было принято решение о преобразовании Совета сотрудничества РФ-ЕС в Постоянный Совет партнерства. Совет сотрудничества заседал раз в год на уровне министров иностранных дел. Постоянный Совет партнерства заседает несколько раз в год в формате различных отраслевых министров. Кроме того, СПС дополняют решения и договоренности саммитов РФ-ЕС на высшем уровне и многочисленные отраслевые договоры и соглашения.

Различные попытки ввести российско-европейские отношения в новые, более современные рамки, не дали должного результата. С мая 2004 г. ЕС развивает "Европейскую политику добрососедства". Ее цель – укрепление стабильности и экономических связей в приграничных с Союзом странах. Европейская политика соседства не предполагает перспективы членства, а, соответственно, и возможности участия в выработке политики самого ЕС. Фактически, ЕС стремится с помощью этой политики притормозить собственное расширение.

На предложение ЕС к России распространить эту политику и на нее Москва ответила отказом, так как подобная формула отношений не соответствует уровню и объему отношений Россия – ЕС. В статье В. Путина, посвященной 50-летию ЕС, европейская политика соседства вообще не была упомянута[115]. Стороны переключили внимание на другие варианты оформления и развития взаимоотношений.

В 2004 г. Россией и Евросоюзом была принята концепция "дорожных карт" по созданию "четырех общих пространств" России и Евросоюза. Она была предложена Францией и поддержана Еврокомиссией. Этот проект был одобрен на Санкт-Петербургском саммите 2004 г. и запущен на Московском саммите 2005 г. Он касается строительства следующих общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки и образования, включая культурное сотрудничество. Проект этот является реформаторским и по отношению к СПС и одновременно восполняет его пробелы. На основе "дорожных карт" происходит отладка процедур и механизмов совместной работы.

Однако рабочие планы по развитию "концепции четырех пространств" во многом состоят из деклараций и пожеланий в отношении России. Большинство экспертов сходится во мнении, что в них мало того, что имело бы реальное практическое значение[116]. Кроме того, вызывает сомнения сама концепция "общих пространств" в том виде, как она здесь представлена: фактически она предполагает распространение на территорию России пространств ЕС. В ней Россия воспринимается как внешнее продолжение внутренних пространств Евросоюза, управляемых из Брюсселя. По форме четыре пространства являются производными от Европейской политики соседства, но менее обязательными и более слабыми. Там вообще не указаны стратегические цели создания пространств, нет конечных целей, нет направлений и способов действий, нет никаких конкретных дат. Остается непонятным и юридический статус "дорожных карт". Помимо этого, они фактически служат обоснованием наступления ЕС на постсоветском пространстве.

В то же время, само декларирование планов перехода от управления взаимоотношениями к совместному управлению общими пространствами довольно значимо. Концепция "четырех пространств" на протяжении нескольких лет оставалась наиболее явной декларацией интеграционных устремлений РФ и ЕС. Особое внимание в ней уделялось пространству внутренней безопасности. Его развитие нужно было для потенциального перехода к безвизовому режиму. 25 мая 2006 г. на саммите РФ-ЕС в Сочи были подписаны Соглашения между РФ и ЕС об упрощении визового режима и реадмиссии, а в преамбуле было записано намерение сторон в перспективе установить безвизовый режим, который и по сей день не получил своего законодательного закрепления.

Следующим важным этапом сотрудничества России и ЕС стала инициатива об учреждении "Партнерства для модернизации", принятая на 25-м саммите Россия-ЕС в Ростове-на-Дону 31 мая – 1 июня 2010 г. Данное "Партнерство" призвано "служить гибкими рамками для продвижения реформ, укрепления экономического роста и повышения конкурентоспособности России и Евросоюза".

В число приоритетных направлений партнерства входят "расширение возможностей для инвестирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации; укрепление и углубление двусторонней торговли и экономического взаимодействия; содействие выравниванию технических регламентов и стандартов; развитие устойчивой низкоуглеродной экономики и энергоэффективности; укрепление взаимодействия в сферах инноваций и исследований; содействие развитию связей между людьми и укрепление диалога с гражданским обществом и предпринимательскими кругами". В ходе 26-го саммита Россия-ЕС, проходившего в Брюсселе 7 декабря 2010 г., началась непосредственно реализация Плана действий в рамках "Партнерства для модернизации".

В Брюсселе подчеркивают, что инициатива "Партнерство для модернизации" "не порывает с дорожными картами, а продолжает и развивает начатое ими". Она содействует работе над приоритетами, определенными Сторонами, и направлена на "достижение конкретного результата, который могли бы ощутить и бизнес, и простые люди"[117].

Ярким показателем результативности данной инициативы является, к примеру, обретение Россией членства в ВТО (на протяжении многих лет Брюссель был надежным и последовательным сторонником России в переговорах о ее присоединении к ВТО), упрощение порядка въезда и выезда граждан. Но главной целью данного проекта, безусловно, является переход к модернизации во всех областях сотрудничества, способствующей освоению передовых технологий, а также институциональному строительству.

Однако, несмотря на заключение все новых соглашений, во взаимоотношениях Россия-ЕС с повестки дня никогда не снимался вопрос модернизации старого "Соглашения о партнерстве и сотрудничестве", или же заключения нового. Россия довольно долго убеждала коллег по ЕС в необходимости модернизации СПС. Перелом наступил в 2005 г., когда председателем Союза была Великобритания. Между тем, в последующие годы Еврокомиссия так и не получила мандат от Совета ЕС на ведение соответствующих переговоров с Москвой.

Одновременно и в России, и в ЕС все более разгораются споры о том, что же должно прийти на смену старому Соглашению, и нужно ли вообще его чем-то заменять. Экспертное сообщество России разделено в вопросе о том, нужен ли вообще новый СПС[118].

Кандидат политических наук, заведующий кафедрой европейской интеграции МГИМО (У) МИД России Н. Кавешников полагает, что новое Соглашение необходимо. По его мнению, "новое базовое соглашение (НБС) должно планироваться как короткий документ, фиксирующий весь накопленный опыт экономических и политических взаимоотношений. Структурно соглашение должно строиться на основе создаваемых между Россией и ЕС четырех общих пространств (экономического; внешней безопасности; свободы, безопасности и правосудия; науки и образования). НБС должно также отразить отказ от ассиметричной политической обусловленности. При необходимости НБС можно будет дополнять отраслевыми соглашениями, более детально регулирующими отдельные сферы сотрудничества"[119].

"Есть два ключевых момента, которые следовало бы зафиксировать в НБС, – считает Н. Кавешников. – Первое, это новый режим торгового и инвестиционного взаимодействия, основанный на нормах ВТО, прогрессирующем устранении существующих нетарифных барьеров, прежде всего в инвестиционной сфере, и сотрудничестве по регуляторным вопросам с целью облегчения торговли. Второе, НБС должно модернизировать цели, принципы и механизмы внешнеполитического сотрудничества, в том числе создать эффективную основу для взаимодействия по вопросам кризисного регулирования"[120].

Вместе с тем, ни одна из сторон к переговорам пока еще не готова. Ситуацию усугубляет и украинский кризис. Отказ руководства Украины на существующих условиях подписать соглашение об ассоциации с ЕС стал лакмусовой бумажкой, отразившей усиливающуюся конкуренцию между Россией и ЕС за постсоветское пространство. По словам Н. Кавешникова, сегодня идет открытое противопоставление двух проектов структурирования региона: реализуемого Евросоюзом Восточного партнерства и интеграционного проекта Таможенного союза ЕврАзЭС[121]. Ситуация вокруг Украины способна спровоцировать серьезный кризис между Россией и ЕС. Но эти же события показывают практический путь к трансформации отношений Россия-ЕС в реальное стратегическое партнерство.

Министр иностранных дел России С.В. Иванов в своей статье "Россия-ЕС: время решений", опубликованной в газете "Коммерсант" 13 февраля 2014 г., следующим образом характеризует сложившуюся ситуацию: "Точку зрения о том, что подлинное партнерство с Россией – по существу обязательное условие преодоления кризисных явлений, обеспечения экономического развития и укрепления политического влияния Евросоюза, сегодня разделяют многие политики и эксперты в странах ЕС. Хотел бы в этой связи сослаться на мнение, высказанное в подготовленном в декабре 2013 г. докладе Комиссии по европейским делам Сената Франции: "Приоритетная задача заключается в создании стратегического партнерства, ориентированного, прежде всего, на развитие экономического сотрудничества. Его участники подтвердили бы таким образом свою взаимозависимость. Европейский союз должен быть ключевым игроком в модернизации российской промышленности и в реализации проектов обустройства восточных территорий России"[122].

Со сказанным стоит в полной мере согласиться. Экономическое сотрудничество России и ЕС должно продолжаться, причем на основе нового базового соглашения, которое не будет ограничиваться закреплением достигнутых результатов, а будет "задавать вектор движения путем постановки перед Россией и ЕС новых амбициозных целей, таких как единое инновационное пространство и построение единого рынка труда" (К. Энтин)[123].

Если предположить, что переговоры по новому СПС или Договору все же начнутся, скорее всего, они будут вестись неопределенно долго ввиду системных противоречий сторон. Более того, ратификация нового соглашения в парламентах, особенно стран ЦВЕ, обещает проходить с еще большими проблемами. Стоит также иметь в виду, что провал подписания или ратификации соглашения может нанести российско-европейским отношениям еще больший вред, чем отказ от нового соглашения как такового.

У всех стран ЕС есть свои специфические планы относительно содержания будущего Базового соглашения. Как сказал летом 2007 г. глава представительства Еврокомиссии в России М. Франко, отношениям Россия – ЕС очень мешает "экономический национализм" отдельных государств[124]. Однако последнее время вообще все отношения постоянно сводятся именно к энергетике, что сильно сужает тематику переговоров. На деле Брюссель занят продавливанием отдельных экономических и политических уступок, а не политикой стратегического партнерства. В связи с этим, можно со всей определенностью сказать, что проект документа, который предложит Еврокомиссия, будет, скорее всего, неприемлем для России. При этом Москва еще не предложила своего проекта.

Таким образом, сложившуюся атмосферу российско-европейских отношений, особенно в перспективе выработки нового базового двустороннего соглашения, можно охарактеризовать как взаимную стратегическую неопределенность.