2020-08-05
2700
Известно, что в 60-х годах ХІХ столетия в Российской империи, в состав которой в то время входили белорусские земли, была проведена земская реформа. Она представляла собой попытку облегчить обязанности местных правительственных органов и устранить злоупотребления, особенно в сфере хозяйственной - посредством привлечения на службу государству общественных сил. Проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» после обсуждения его в Государственном Совете 1 января 1864 года был утверждён Александром II и получил силу закона.
Задачей реформы было введение самоуправления в Российской империи. Суть ее сводилась к тому, чтобы определенный круг вопросов, которые решались верховной властью, передать на рассмотрение органам местного самоуправления ― земствам. Земства создавались в двух административно-территориальных единицах ― в губерниях и уездах. Земства не создавались в более низких административно-территориальных единицах ― волостях. Естественно, не было и какого-то единого для всего государства органа самоуправления, не было предусмотрено создание и какого-то (или каких-то) координационного центра, который бы был в состоянии поддерживать связи земств с правительством империи. Земская реформа проводилась в соответствия с "Положением о земских учреждениях 1864 года"[47, с. 74].
Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей [49, c. 86].
3емства были устроены следующим образам. Они состояли из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительным органам как в уезде, да и в губерниях было земское собрание, исполнительными органами ― уездные и губернские земские управы.
Уездное земское собрание включало в себя депутатов, которые назывались "гласными". Гласные выбирались уездным избирательным собранием, а также волостными собраниями. В состав уездных земских собраний входили также представители органов землеустройства и земледелия, представители от духовенства, городского головы и инспектора сельского хозяйства. В свою очередь, уездные земские собрания выбирали депутатов, "гласных" в губернское земское собрание. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили представители от уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники местных управлений земледелия и государственного имущества, руководители удельных округ, депутаты от духовенства и представители главного управления землеустройства и земледелия [59, c. 16].
Земские собрания обладали следующей компетенцией: утверждали земский бюджет, осуществляли распределение земских повинностей, определяли размер земских сборов, устанавливали размер окладов должностным лицам земства, устраивали местные выставки. Они имели возможность привлекать к ответственности председателей и других членов земских управ. 3емские собрания могли представлять правительству империи, правда, через губернатора разнообразные ходатайства о местных нуждах.
емские собрания были очередными (собирались один раз в год) и внеочередными. Очередные собрания собирались по распоряжению земских управ, но с разрешения губернатора. Внеочередные созывались исключительно губернаторами. При этом губернатор точно очерчивал круг тех вопросов, которые должны быть рассмотрены земским собранием. Продолжительность работы земских собраний определялась точными терминами. Губернские собрания работали не больше 20 дней, а уездные ― не больше 10 дней. Заседания земских собраний считались правомочными, когда на них присутствовала не меньше за половину депутатов. Все вопросы в земских собраниях решались большинством голосов от присутствующих депутатов. Когда же было равенство голосов, то голос председателя давал перевес. Губернские земские собрания открывались отдельно губернатором. А уездный предводитель дворянства открывал уездные земские собрания [43, c. 186].
Рассмотрим исполнительные органы земств. Поскольку земские собрания собирались периодически, то вся текущая, повседневная работа исполнялась постоянно действующими органами земств ― уездными и губернскими земскими управами. Земские управы выбирались на три года из числа депутатов земских собраний. Выборы председателя и членов управы происходили путем закрытого голосования. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы ― губернатор. Губернатор утверждал также и членов земской управы. При этом председателями земских управ могли быть только те особы, которые имели право поступления на государственную службу.
Закон 1 января 1864 года не вводил земства в существовавшую тогда структуру учреждений, а ставил подле них, как отдельные государственно-общественные дела, не имеющие никаких органических связей с системой государственного управления. Круг деятельности земств был строго ограничен. Закон отводил им решение вопросов исключительно местного хозяйства: они ни в коем разе не должны были выходить за установленную границу. Особенно строго власти следили за общественно-политической деятельностью земства. Строгой опеке подвергалась даже хозяйственная область деятельности земств. Постановления земств, заключения займов, проекты смет, избрание на должности - все это рассматривалось и утверждалось министром или губернатором.
Что же касается средств, за счет которых действовали земства, то земская работа выполнялась в массе своей не за счет помещиков, а большая часть расходов покрывалась сборами с крестьян.
Сферами деятельности земств в 1870-е гг. стал сбор статистических сведений с описанием имуществ, доходов фабрик, заводов, домовладений, земель, лесов и прочих угодий (привлекали специальный штат земских служащих); школьное дело с незначительной материальной опекой, здравоохранение; борьба с революционерами. После покушения на жизнь Александра II земское движение активизировало борьбу с террористами [54, c. 112].
Но, несмотря на это, расправившись с народниками, правительство взялось за реорганизацию земств, возможно, с дальнейшей их ликвидацией, исходя из той мысли, что оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве. 12 июля 1890 г. вышло в свет новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Авторы нового закона были озабочены тем, как еще более усилить в земских учреждениях влияние дворян, самой благонадежной, по их мнению, части общества. Новый земский закон существенно снизил земельный ценз для дворян: с 200 до 125 дес. Имущественный ценз, как и прежде, равнялся 15 тыс. р. В результате гласных от крестьян стало 3161 (в 34 губерниях), а было по закону 1864 г. 5357 чел. По «Положению» 1890 г. дворяне стали посылать в земские собрания представителей больше, чем крестьяне и горожане, вместе взятые. В среднем по России дворяне направляли в уездное земское собрание 11 гласных, горожане - 4, крестьяне - 9. К тому же один гласный от дворян представлял 3 избирателя, а один от крестьян - 3 тыс. избирателей [39, c. 16].
Итак, предоставленные земством по Положению 1890 г. финансовые средства были весьма ограниченными по их источникам. Предметами обложения могли служить земли, недвижимые имущества на территории уездов и губерний, торговые и промышленные заведения, фабрично-заводские помещения и городские недвижимые имущества. Крайне ограничены и случайны были земские доходы иного рода, предусмотренные законом. Сюда относились сборы на переправах и дорогах, при этом каждый раз требовалось особое разрешение министерства. Расширение источников обложения в последующие пятьдесят лет не предусматривалось действующим законодательством. Напротив, имело место ограничение прав земств в этой сфере. Государственная власть с самого начала деятельности земских учреждений не допускала никакого расширения средств, несмотря на многочисленные ходатайства земств. Более того, самодержавие с возрастающей подозрительностью относилось даже к свободному использованию земствами и тех ограниченных средств, которые предоставлены были в их расположение.
Не удовлетворяясь правом губернатора, согласно Положению 1890 г., останавливать по несоответствии местным «пользам и нуждам» любые постановления земских собраний, государственная власть решила ограничить самый рост земских расходов путём фиксации размера ежегодной добавки земского обложения независимых имуществ. Так появился закон 12 июня 1900 года по инициативе министра внутренних дел С.Д. Сипягина, который завершил серию актов правительства, сужающих источники финансовых средств земств. Земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом. Губернаторам предписывалось усилить контроль за финансовыми операциями земских учреждений. Одновременно с правилами о земском обложении появился закон о народном продовольствии. Земства по этому закону полностью устранялись от организации продовольственной помощи голодающим. Кроме того, губернаторы часто направляли свое право утверждения выборных земских лиц против деятельных и радикально настроенных личностей, отказывая им в занятии должностей в земских учреждениях [46, c. 53].
Только в начале XX века в условиях острой политической борьбы стал решаться вопрос о распространении земств и на западные губернии России: Киевскую, Минскую, Могилёвскую, Витебскую, Подольскую и Волынскую. К этому времени Земские органы переживали длительный и сложный кризис в самых основах своего существования. Оскудение дворянского землевладения при сугубом праве дворянского представительства в современных земствах, с 1890 г. постепенно привело к резкому недостатку людей для избрания в гласные от дворян-землевладельцев. Во многих уездах сами выборы превратились в фикции: не собираясь в достаточном числе на избирательных собраниях, дворяне-землевладельцы очень часто могли, согласно Положению 1890 г., сами себя записывать в гласные. Неравномерность, несправедливость и сословность земского представительства вместе с крайне ограниченным кругом лиц, привлечённых к земской работе, является первой причиной тяжёлого земского кризиса, ибо всё это привело к оскудению рабочих сил в среде земских гласных и вызвало отчуждение от земской работы широких слоёв населения.
Второй причиной кризиса явилось бесправное положение земских учреждений по отношению к администрации. В некоторых случаях практиковалось намеренное, систематическое не утверждение председателей и членов управ с единственною целью получить возможность назначения своих людей, чем извращалась и пресекалась сама основа жизни местного самоуправления. Кроме не утверждения земских работников, администрация, по закону 1890 г., получила широкое, почти неограниченное право не только следить за законностью действий земских учреждений, но и вмешиваться в самое существо деятельности земств, явившись судьёй целесообразности постановлений земских собраний [19, c.23].
Третьей причиной критического положения земских учреждений явилась их отдалённость, отчуждённость от населения для проведения многих земских мероприятий, отсутствие органов мелких земских ячеек, всесословной волости, необходимость которой так давно была осознана земскими людьми. Это лишило возможности земские учреждения во многих начинаниях получить помощь и поддержку широких кругов местного населения, привлечь их к общественной работе и тем часто парализовывало благие результаты земской работы.
Наконец, четвёртой и столь же существенной причиной земского кризиса явился крайний недостаток материальных средств, незначительность предоставленных земствам источников доходов, вследствие чего самый объём исполняемой земством культурной работы оказался в полном несоответствии с выросшими и развившимися потребностями населения.
Недостаточность местных средств, ограниченность источников доходов, связывая работу земств, не дали им возможности даже в пределах предоставленной им законом компетенции и в размерах дозволения администрации, выполнить самые неотложные задачи [39, c. 128].
Решить эти проблемы можно было путём расширения избирательного закона, компетенции и правового положения земства, создания мелких земских органов и улучшения земских финансов. Исходя из решения этих проблем можно сделать вывод, что реализация первых трёх, в тех социально-политических условиях была просто невозможна. Осуществиться могли лишь слабые попытки расширения местных средств. В разрешении тяжёлого земского кризиса начали принимать меры с конца. Не изменив круга избирателей, не освободив земских людей от навязчивой и постоянной опеки администрации и сопротивляясь осуществлению земских волостных учреждений, не смогли всё же отказать в некоторых материальных подачках существующим земствам. Таким образом, наиболее практически осуществимыми, во время введения земских учреждений в западных губерниях, явились проекты реформ местных финансов.
Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия [12, c. 46].
Деятельность земских учреждений критиковалась не только за введение незаконных налогов, но также за постоянное увеличение тех сборов, которые они имели право взимать. Постоянное повышение ставок налоговых сборов вызывало снижение платежеспособности населения.
При этом земские повинности исполнялись плохо, сборы выплачивались несвоевременно и не в полной мере. Земские учреждения не имели собственного аппарата принуждения, что существенно снижало эффективность их работы. Это оборачивалось буквальным бедственным положением земств.
Финансовая деятельность земств не ограничивалась взысканием земских повинностей. По мере возможностей они старались помочь населению улучшить материальный уровень их жизни. Этому способствовала кредитная деятельность земств. Прежде всего, именно они впервые поставили вопрос о необходимости организации земельного крестьянского кредита, поскольку, как никто другой, они были в курсе проблем крестьянства, связанных с малоземельем. Земские учреждения посылали в центр соответствующие ходатайства и, более того, стали сами организовывать свои кредитные учреждения [1, c. 6].
Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в России не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В российском государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.
