Школа человеческих отношений

АДМИНИСТРАТИВНАЯ (КЛАССИЧЕСКАЯ) ШКОЛА

Основные парадигмы теории государственного управления.

Томск 2012

Зачтено/незачтено

И.В. Гедимин

Канд.ист.наук

Проверил

М.П.Ильиных

Выполнил

КОНСПЕКТ

Кафедра государственного и муниципального управления

Министерство образования и науки Российской Федерации

V. Підсумок уроку

1. Підсумкова бесіда

- Що ми робили на уроці?

- Що вивчили?

- Діти, в ході нашого заняття ми допомогли Незнайкові пройти всю країну «Математики» і збагатити його знаннями, тепер він може вирішувати різні задачі та приклади. За це Незнайко вигадав вам цікаве завдання.

- Молодці, ви справились з його завданням.

2. Оцінювання.

3. Домашнє завдання.

№566, 567, с. 97

4. Прощання.

(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)

ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ТГУ)

Международный факультет управления

«Основные парадигмы теории государственного управления»

студент гр.№21721

___________________

Современная теория государственного управления представляет собой множество школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования. Чтобы понять логику ее развития, можно представить эволюцию теории государственного управления как смену парадигм. Понятие «парадигма» ввел в оборот американский ученый Т. Кун в работе «Структура научных революций». Парадигма представляет собой классическую научную разработку, которая в качестве образца, становится основой целой научной традиции, задает логику организации знаний и формирует определенное понимание управленческих явлений. При возникновении проблем, которые невозможно разрешить и объяснить в рамках парадигмы, начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями. При смене парадигм в науке государственного управления происходит не только чередование теорий, но и изменяется отношение к самому объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, которые позволяли бы выявить возможные пути совершенствования её реагирующей и адаптационной функции.

Классическая школа включает в себя два направления.

Первое – школа научного менеджмента (1903). Ее представители проводили эксперименты в области управления и организации труда. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Второе – административная школа управления(1916), родоначальником которой является Анри Файоль. (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная ад­министрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.

Целью школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Сторонники этой школы верили в универсальность этих принципов, и полагали, что следование им приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

Файоль доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически во всех сферах. По его мнению, управление любой организацией включает 6 групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Управлениеон рассматривает как последовательный ряд операций по обеспечению оптимального достижения целей. Главные функции – административные – включают задачу выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Их реализация опирается на 14 принципов управления:

1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть – как право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции, сопровождающей ее действие. Ответственность есть естественное действие власти.

3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

4. Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала – должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

8. Централизация – должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия – ряд руководящих должностей (от высших до низших); путь, по которому следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок – определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте

11. Справедливость – поощрение персонала за исполнение своих обязанностей со рвением и преданностью, доброжелательное отношение к нему; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала – текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.

14. Единение персонала - вознаграждение заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

Разработанные административной школой принципы управления затрагивают два основных аспекта: обоснование рациональной системы государственного управления и построение структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать: наука вместо традиционных навыков, гармония – вместо противоречий, сотрудничество – вместо индивидуальной работы, максимальная производительность – на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. Такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит применение на различных уровнях государственного управления.

Сильные стороны классического подходазаключаются научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.

Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.

Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.

Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.

К исходным положениям теории человеческих отношений относятся:

· люди в основном мотивируются социальными потребностями и ощущают свою индивидуальность благодаря отношениям с другими людьми;

· в результате промышленной революции и рационализации процесса сама работа в значительной степени потеряла привлекательность, поэтому удовлетворение человек ищет во взаимоотношениях с другими людьми;

· люди более отзывчивы к социальному влиянию группы равных им людей, чем побуждением посредством контроля, исходящего от руководства;

· работник откликается на побуждение руководителя, если руководитель рассматривается работником как средство удовлетворения своих потребностей.

Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.

Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.

Для теории государственного управления операциональны и актуальны различные мотивационные модели поведения, которые можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается соответствие решения ожиданиям групп, общества. Можно использовать основные приемы управления человеческими отношениями (приказ, консультации, убеждения, конфликт, лидерство, компромисс), позволяющие разрешить проблемы и мобилизировать рядовых сотрудников на участие в принятии решений.

ШКОЛА СОЦИАЛЬНЫХ СИСТЕМ

Духовным отцом школы социальных систем считается Ч. Барнард. Среди наиболее видных ее представителей: Г. Саймон, И. Ансофф, Р. Сайерт, Дж. Марч, Ф. Селзник и А. Этциони.

Ключевая цель представителей школы «социальных систем» заключается в создании универсальной и нормативной теории организационного управления.

Центральным методологическим понятием оказывается понятие связи или связующих процессов. Устанавливаются три основных связующих процесса:коммуникация, равновесие и принятие решения, главным интегрирующим фактором организации считается цель. Представители этой школы стремятся выявить постоянные элементы всякой организации:

«организационные универсалии», присущие различным системам. Это стремление опирается на использование в анализе социальных процессов кибернетики, математических методов и т. д.

Существуют расхождения во взглядах отдельных ее представителей. Так, Г. Саймон, разбирая множество подлежащих системному исследованию переменных, придает основное значение изучению их влияния на принятие решения, доходя до отождествления понятий принятия решений и управления.

Ф. Селэник придает первостепенное значение влиянию переменных на цели и задачи организационных систем, уделяет существенное внимание механизмам, соединяющим воедино организации и группы с различными целями, много внимания уделяет проблемам взаимосвязи конфликта и организации.

Производственная организация рассматривается как система, погруженная в более общую организационную среду, равновесие которой имеет предопределяющее значение для выживания данной организации.

Для производственной организации важную роль играет исследование роли ее технического и технологического базиса в межличностных отношениях.

Ч. Барнард: первейшая обязанность администратора – управление экономикой стимулов. На основе системного подхода Барнард пытался создать целостную теорию организации управления. Все организации (кроме государства и церкви) он характеризовал как частные случаи больших систем, т.к. они зависят от этих систем. Существуют и объемлющие формальные организации, которые включаются в неформальную незавершенную систему – общество.

Согласно Барнарду, скалярный (иерархический) тип - наиболее характерный для формальной организации, где координация достигается посредством подчинения частей единой центральной власти. Такой тип системы позволяет снизить число дисфункций, уменьшить трения внутри организации, укрепить и сохранить ее мощь.

Прилатеральном типе координация в материальной системе достигается лишь посредством соглашения. Латеральная система организации не обладает собственными средствами для предотвращения трений, споров и дезорганизаторских действий.

В анализе функционирования организации Барнард уделял внимание вопросам мотивации деятельности людей, проблеме равновесия между вкладом и удовлетворением. Индивид, обладая ограниченной свободой выбора, эффективно вносит свой вклад в функционирование организации, когда обеспечены максимальное личное удовлетворение и выгода. Поэтому, первой обязанностью администраторов является управление экономикой стимулов внутри организации.

Барнард выделяет4 группы конкретных стимулов к деятельности организации:

1) материальные стимулы;

2) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти;

3) желаемые физические условия работы;

4) духовные побуждения (гордость мастерством, чувство соответствия, патриотизм).

Барнард пришел к выводу о том, что материальное вознаграждение, при достижении определенного минимума, необходимого для существования человека, становится недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности.

4 общих стимула, влияющих на поведение человека в организации:

1) привлекательность, присущая работе;

2) условия труда и их соответствие взглядам и навыкам работы данного типа;

3) возможность ощущать личное участие в ходе события;

4) возможность общения с другими лицами, соответствие условий работы представлениям данного лица относительно норм товарищества и взаимной поддержки.

На основе представлений о формальной и неформальной организациях Барнард исследовал проблему авторитета организации, для чего ввел понятие принятого авторитета. Приказы в формальной организации важнейшее проявление авторитета, его атрибут вносится в приказы не лицами, отдающими приказы, а, напротив, теми, кому приказы адресованы. Окончательным критерием оценки авторитета является принятие или неприятие индивидами адресованных им приказов.

Чтобы приказы были приняты как авторитетные, они должны быть понятны, соответствовать цели организации, сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы и осуществимы.

СЕТЕВАЯ КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Базовые концепты сетевой теории управления:

1. Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей раскрывает отношения между управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями.

2. Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги. Концепция политических сетей включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем.

3. Данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу. Идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети, являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети.

4. Связи и отношения играют ключевую роль в теории политических сетей. На первый план выходит значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети. В сетях выделяются реляционное содержание и форма. Содержание отношений отсылает к существу возникших связей (властные, коммуникационные, родственные), а реляционная форма означает интенсивность, силу связей, уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же деятельность.

5. Проблема эффективности управления рассматривается в аспекте отношения «цели – процессы». Политические сети можно оценивать по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности. Административной ценностью является качество коллективного выбора или совместному выбору решения.

Политическая сеть – набор относительно стабильных, иерархических и взаимозависимых взаимоотношений, связывающих многообразие факторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей.

ПС обладают характеристиками, отличающие их как новую форму управления:

· ПС представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес.

· ПС складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее факторов ресурсами, т.е. существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками существует ресурсная зависимость.

· Общий корпоративный интерес отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует, прежде всего, личные интересы.

· Все участники ПС равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются горизонтальные отношения.

· ПС представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В целом ПС представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, взаимодействующие между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали идеальный тип современной «политической бюрократии». По их мнению, деятельность «политической бюрократии» задана следующими установками:

1) ориентация на различные интересы и цели;

2) убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов;

3) плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии) признается необходимой для проведения в жизнь государственных решений;

4) одобряется политическая активность;

5) интенсивное взаимодействие между политиками и чиновниками;

6) незначительная элитная солидарность;

7) ориентация на программные и проблемные методы деятельности.

Сетевая форма управления дала возможность наиболее полно использовать стремление творческих работников к нововведениям и инициативам, позволила перенести принятие ответственных управленческих решений на низовые уровни управления.

Важные преимущества новых структур:

· разделение процесса принятия решений;

· укрепление капитала общественного доверия внутри сетевых структур;

· рост корпоративной солидарности;

· предоставление небольшой мобильной группой лучших возможностей для взаимодействия творческих личностей, внутри нее легче возникает чувство коллективного действия, формируются общие этнические ценности;

· вытеснение мотивами деятельности стимулов единства мировоззрения и ценностей;

· становление самодостаточной основы саморазвития корпораций.

Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.

Система функционального представительства вписывается в государственное управление, позволяя поддерживать консенсус в обществе по ключевым проблемам общественного развития. Влияние государства на корпоративные соглашения осуществляется косвенно, что позволяет переложить ответственность за исполнение важных решений на всех членов переговорного процесса.

ШКОЛА ПОВЕДЕНЧЕСКИХ НАУК В УПРАВЛЕНИИ

Эта школа представляет широкий спектр направлений — от бихе­виоризма до теории рационального выбора.

Значение поведенческого подхода для теории государственного управления состояло в стремлении превратить ее в «точную науку» двумя способами:

1) Бихевиористы предлагали анализировать только наблюдаемое поведение, не принимать в расчет субъективные намерения личности и ценностные ориентации и рассматривать типы реакций человека на воздействие внешней среды.

2) Перенесение из экономической науки в сферу политического исследования таких понятий, как обмен, рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и т.д., которые позволяют точно описать поведение в публичной сфере.

На этом основании возникла теория рационального выбора, которая строится в ряде предпосылок, позволяющих при всем критическом к ней отношении говорить о ее логичности проработанности. В основе данной модели лежат три принципа:

1) индивид всегда стремится к определенной цели или результату, определяемому в терминах полезности и выгоды;

2) индивид способен адекватно, рационально оценивать информацию о ситуации, в которой он находится;

3) он выбирает способы достижения цели, которые являются наиболее оптимальными в данный момент, которые максимизируют получение им необходимого результата.

Теория рационального выбора строится на следующих основных предпосылках:

1. Методологический индивидуализм означает, что исследование должно начинаться с живого действующего индивида, который в своей деятельности производит отношения и институты. Теория рассматривает интересы индивидов как данные и определенные ими самими. Индивид сам устанавливает порядок своих предпочтений, которые являются дискретными и недвусмысленными.

2. Рациональность индивидов. Теория говорит о том, что индивид имеет предпочтения, располагает их в определенном порядке и действует в соответствии со своей максимальной выгодой (рационально). Понятие рациональность принимается в теории как «субъективная рациональность»,т.е. сам индивид считает свое поведение рациональным, если, с его точки зрения, удалось или уменьшить затраты на достижение цели, или при тех же затратах получить больший результат. «Объективная рациональность» включает оценку с позиции индивида, обладающего большей информацией о ситуации. Т.к. для оценки рациональности своего поведения человек должен обладать максимально полной информацией, достижение которой связано с повышением общих затрат, то говорят об «ограниченной рациональности» поведения человека, которая связывается больше с процедурой принятия решений, чем с существом самого решения. Поведение считается рациональным, если решение было принято рациональным образом в данных конкретных условиях.

3. Оптимальность выборасвязана с рациональностью человеческого поведения. Оно определяется содержанием, относящим рациональный выбор на максимизацию собственного интереса к условиям оптимизации социальных взаимодействий.

4. Обмен деятельностью. Для социальной науки важной предпо­сылкой является взаимная деятельность индивидов или обмен дея­тельностью. Индивид в обществе действует не один. Соответствен­но существует ожидание, что и другие индивиды будут поступать рациональным образом. Индивиды согласны свободно взаимодей­ствовать, а следовательно, существует взаимная зависимость выбо­ров. Да, каждый индивид пытается максимизировать свою выгоду, но при этом каждый осуществляет эту цель при некоторых условиях, которыми выступают правила, или нормы, совокупность которых выражается понятием институт. В этом смысле люди осуществляют рациональный выбор в институциональных условиях. Институцио­нальные условия создаются людьми, но исходным здесь является такое условие, как согласие осуществлять обмен.

Теории рационального выбора очень многогранны. Но их множество можно свести к двум основным видам: институциональные теории рационального выбора и политико-экономические. Инсти­туциональныетеории отличает интерес их авторов к системе норм, правил, которые рассматриваются как объективные ограничители рационально действующего актора (политика, бюрократа, избирате­ля). Политико-экономические теории призваны объяснить поведе­ние человека в политике. Оба подхода взаимно дополня­ют друг друга.

ТЕОРИЯ ХАОСА

Предмет теории — ана­лиз случайностей в крупных упорядоченных системах. Из нее вытекает, что в боль­шинстве организаций повседневные события носят случайный характер и, следовательно, непредсказуемы. Теория хаоса призывает утвердить необходимость повыше­ния гибкости организаций, развития их способностей к адаптации без утраты свя­зей с покупателями и внешней средой, необходи­мость переориентации менеджмента от тщательного планирования и жесткого контроля на командную работу и управление общими процессами, а не рутинными делами.

ВЗГЛЯД НА МЕНЕДЖМЕНТ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ СОВРЕМЕННОСТИ

Современные компании, стремящиеся отвоевать или сохранить свои «места под солнцем», действу­ют в условиях глобальной конкуренции, неопределенности внешней и внутренней сред, ограниченности используемых ресурсов, значительных перемен в экономической, политической и социальной сферах. Население, а значит и рабочая сила, становятся все более разнообразными по своему составу. Многие работники стремятся к участию в управлении. Организационные структуры становятся более плоскими, исчезают целые властные уровни, а те, кто «живет на нижних этажах» компаний, объединяются в команды, что приводит к изменению исполняемых со­трудниками ролей и активному участию в принятии управленческих решений.

Организациям необходимо научиться использовать это многообразие и одно­временно развивать корпоративную культуру; конструктивно разрешать конфликты, связанные со стремлением женщин и представителей этнических мень­шинств к расширению властных полномочий и ответственности.

Все эти перемены позволяют говорить о том, что в мире менеджмента происходит революция. Чтобы выжить, компании требуется новый тип руководителя — лидера, осознаю­щего всю сложность современного мира и понимающего, что идеальных безопасных «маршрутов» в нем быть не может.

Управленческая революция требует увеличения объемов производства при сокращении используемых ресурсов, активного участия в процессе труда всех сотрудников организации, отношения к переменам как к есте­ственному состоянию внешней среды и создания благоприятствующей совместно­му труду корпоративной культуры.

Современный подход к менеджменту значитель­но отличается от традиционных представлений о процессе управления (жесткий контроль сверху до низу, разделение труда и специализация, управление, основыва­ющееся на объективных показателях и тщательном анализе).

Современный менеджер мыслит по-новому, его деятельность основывается на новых подходах. Каждый день менеджеры разрешают сложные проблемы, стремятся к улучшению ситуации в своих компаниях и добиваются удивительных для общественности ре­зультатов. Основное условие успеха любой организации — опытные высококвали­фицированные менеджеры.

Менеджмент — это эффективное и производительное достижение целей орга­низации посредством планирования, организации, лидерства (руководства) и контроля над организационными ресурсами.