Конспект лекций 35 страница

Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т.д.).

Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т.е. определенными в нормативных актах) для решения той или иной задачи управления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие действия могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в нормативно установленном порядке. Однако это не значит, что субъект публичного управления лишен возможности действовать по своему усмотрению: в каждом конкретном случае он должен творчески подходить к выбору той или иной формы управления для решения специфических управленческих задач.

Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, кик правило, характеризуется следующими признаками: 1) установление в нормативном акте; 2) наличие государственно-властной природы; 3) подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц; 4) главное содержание — исполнительно-распорядительная деятельность.

Если форма управленческих действий не определена в нормативном порядке, т.е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности. Во всех правовых формах публичного управления (административно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов; выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматривается четкая правовая регламентация правовых форм, устанавливается юридический способ их выражения.

Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением.

В данном случае речь идет о так называемом управленческом процессе, создающем процессуальные формы управленческих действий. Управленческий процесс призван решать возникающие в системе управления юридические дела (споры, конфликты, сложные ситуации). Особенно важна процессуальная регламентация совершения государственно-властных действий и предписаний, так как осуществление властных полномочий государственных органов требует детального обоснования и не исключает применения механизмов принуждения. Процессуальная форма управления должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления - как властвующих субъектов, так и тех, которые должны подчиняться приказам, постановлениям и распоряжениям властвующих субъектов, т.е. тех, в отношении которых и применяются на практике формы управленческих действий. Здесь важно именно реальное правовое установление: прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятие решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления. [146,c.14-17]

Виды форм управления (управленческих действий)

Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основаниям. Например, А. П. Коренев разделяет формы управле­ния в зависимости от следующих критериев:

по содержанию — на правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные;

по целенаправленности (целям использования) — на внутренние и внешние;

3) по способу выражения — на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т.е. при помощи знаков дорожного движения, жестов сотрудника ГИБДД и т.д.). [69,c.156]

Д. Н. Бахрах среди правовых форм осуществления исполнительной власти выделяет принятие правовых актов (решений), заключение договоров и совершение иных юридически значимых действий. К неправовым формам деятельности исполнительной власти он относит организационные действия и материально-технические операции. [9,c.151]

На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

1) издание нормативных правовых актов;

2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

3) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

4) осуществление организационных действий;

5) выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частно-правовыми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частно-правовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач. (Напомним, что публичное управление может осуществляться и в формах частного права: например, местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ.)

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнительной власти и местная администрация по вопросам, от­несенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их Уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуществляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция «административного правотворчества». Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). Правоустановительная форма управления — это формирование правовых норм, их изменение, отмена, замена, т.е. подготовка и издание правовых актов управления (административных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных законах.

Правоприменительная форма управления связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном слу­чае, т.е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т.д. Данная форма управленческих действий включает в себя: установление фактических обстоятельства дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением. [69,c.158]

Регулятивная форма управления направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т.д.; здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, для осуществления функций управления, для обеспечения правовой защиты граждан, для регулирования деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.

В зависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы управления на­правлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления, т.е. в рамках этой управленческой формы осуществляется так называемое внутриорганизационное управление, а также управление, осуществляемое ее субъектами для решения вопросов внутри системы управления, т.е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы управления способствуют осуществлению органами управления функций управления по отношению к другим, не входящим в систему управления органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия осуществляются практически все важнейшие общие функции управления, упорядочивающие общественные отношения во всех сферах жизни.

Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регулятивный и правоохранительный характер.

В зависимости от способа выражения (установления) правовые формы управления могут быть разделены на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т.е. определенные жесты, знаки, сигналы и движения, которые передают желания властвующего субъекта). Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ. При помощи письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например, устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1) организационые действия (или мероприятия): общественно- организационные действия или действия организационно-инструкционного характера; проведение совещаний; распространение положительного опыта, информации о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности; разработка методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах; пресс-конференции представителей администрации и пр. Организационные действия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т.е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления;

2) материально-технические действия: формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-техническим обеспечением. [12,c.5. ]

Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного уп­равления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что материально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в ка­честве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма осуществления - неправовая; кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал. [3,c.224]

Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой. [3,c.225] Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-власт­ными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию неправовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управления» используется понятие «правовые формы реализации полномочий субъектами административного права» и пред­лагается различать следующие их разновидности: правовые акты государственного управления; правовые акты - организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности). [115,c.141-142]

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым: [3,c.225-226]

1) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т.д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания;

по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

по направленности: воздействие на общественные от ношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе, либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;

по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;

по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

Заметим, что на данный момент, при отсутствии специального административно-правового (в том числе и административно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке административного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично правовые и частно-правовые формы осуществления управления (управленческих действий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.

1. Нормоустановление. Существуют различные формы нормоустановления органами исполнительной власти. Во всех случаях это означает появление норм права, адресован­ных публичным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выполнять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в административно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления (правительственных и административных органов); б) положения (уставы) — абстрактные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредственного государственного управления и местного самоуправления; в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными признаками нормоустановления являются абстрактно-всеобщее действие, односторонность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил.

2. Волеизъявление публичного управления (администрации). К подобным актам относятся: а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих дей­ствий, применяемая в системе юрисдикционного (принуждающего) управления; б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обеспечивающего управления. Таким образом, основным признаком волеизъявления является сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

3. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий, они отличаются от верховного волеизъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный практический результат. К таким актам относятся: заявление прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие совершению правонарушения). Основным признаком реальных актов является появление практического результата управленческих действий. [146,c.17-28]

Научные основы, понятие и признаки правового акта управления. Юридическое значение правового акта управления

Научные основы правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, инструкции) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов; они принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Судьи принимают также постановления в результате рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции дела об административном правонарушении.

Традиционно в учебниках административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты». [65,c.51-56] Западноевропейская административно-правовая наука и законодательство оперируют понятием «административные акты». Административные акты — это ядро общего административного права, особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого процесса; они являются сущностью административного права.

Понятие акта государственного управления можно определить с различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них.

Правовые акты управления — это важнейшая форма управленческой деятельности (форма управления).

Правовые акты управления — это управленческие «решения» (термин «решение» имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное решение).

Правовые акты управления — это правовые акты; тогда к последним можно отнести правовые акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.

Правовые акты управления — это действия (или волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоустановление или правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т.е. волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления — это и реализация властных полномочий, результатом которой являются властное волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого решения.

Правовые акты управления — это «предписания», так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

6. Правовые акты управления — это разновидность документов (юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок, справок, ст

атистических материалов и пр.), так как содержащиеся в нем предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют свое документальное (как правило, письменное) оформление. [146,c.50-51]

Анализ определений правового акта управления, встречающихся в специальной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:

акт управления — это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;

акт управления — это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности;

акт управления — это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.

По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания). [30,c.139-140]

Ю. М. Козлов отмечает, что «правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти». [66,c.269]