Вопрос 1.Государственное управление энергетическим и нефтяным комплексами РФ. Лекция 13. Основные направления деятельности в системе государственного управления

Лекция 13. Основные направления деятельности в системе государственного управления

План лекции:

1.Государственное управление энергетическим и нефтяным комплексами РФ

2.Государственное управление угольной и газовой промышленностью

3.Понятие АКП и его содержание Организационные основы государственного управления АКП

4.Правовые основы государственного управления АКП и сельским хозяйством

5.Государственное управление оборонным комплексом и программа конверсии оборонной промышленности

6.Государственное управление транспортным комплексом

7.Государственное управление научными учреждениями и промышленной политикой

8. Социальная политика государства

8.1.Содержание социальной политики государства: показатели, задачи, инструменты

8.2.Социальные приоритеты, социальные стандарты, их роль и порядок применения

8.3.Политика в области труда и занятости

8.4.Управление социальной сферой

9.Управление госимуществом

9.1.Объекты и субъекты управления госимуществом

9.2.Формы и способы управления государственной собственностью

Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) составляют добывающие, производящие, перерабатывающие и транспортирующие системы, объединенные по критерию предназначения конечного продукта

Основными отраслями топливно-энергетического комплекса являются энергетика (производство электрической и тепловой энергии), нефтяная и газовая промышленность, угледобыча. Предприятия ТЭК решают задачу стабильного обеспечения оплаченного спроса на их продукцию на внутреннем и внешнем рынках.

Отрасли ТЭК занимают лидирующее положение в экономике и социальной сфере страны, на их долю приходится 40% национального дохода, 30% доходов консолидированного бюджета, 55% валютной выручки. На предприятиях ТЭК занято несколько миллионов человек. ТЭК связан со многими смежными отраслями и способен сообщать им импульс развития.

Отличительной особенностью отраслей топливно-энергетического комплекса является тесная взаимосвязь процессов производства с естественными условиями, использованием недр, отдаленность предприятий от традиционных промышленных и культурных центров, необходимость хозяйственного освоения территорий, повышения плотности населения.

ТЭК требует для освоения крупных единовременных вложений. Они были осуществлены в СССР в 70—80-х гг. XX в. в основном на территории Западной Сибири. Пока эксплуатируются открытые, изученные и вовлеченные в оборот месторождения. В течение многих лет ТЭК надежно обеспечивает потребности внутреннего рынка и многих стран Европы.

У истоков продукции ТЭК находится геологическая разведка. Она должна обеспечивать номинальный прирост запасов, в два раза превышающий добычу полезных ископаемых, так как первоначальные оценки не всегда оказываются верными, а коэффициент извлечения составляет 0,3-0,4. Прежде геолого-поисковые и разведочные работы выполняла специальная государственная служба. После приватизации геолого-разведочные работы выполняются по усмотрению самих компаний и за их счет.

Природные ресурсы передаются в эксплуатацию на основе лицензии. В настоящее время 90% запасов нефти, 80% газа уже передано недропользователям. В руках государства остается незначительный нераспределенный фонд месторождений в основном в проблемных регионах. Так, компания «ЛУКойл» обеспечила себя запасами на 33 года, «Юкос» — на 47, ТНК — на 80 лет. Фактически это равноценно приватизации недр.

Многие компании, получившие лицензии, не спешат разрабатывать месторождения, неудовлетворительно выполняют лицензионные соглашения, добывают меньше, чем оговорено в соглашении. Только по 15% выданных лицензий предприятия работают эффективно. «Газпром» ведет добычу по 67 из 126 полученных лицензий, т.е. недодает 60 млрд. м³ газа, «Юкос» — 6,6 млн. т нефти и т.д. Государство недополучает десятки миллиардов рублей, в то время как на доходах компаний это мало отражается: они стремятся работать на рентабельных месторождениях, а остальные держат в резерве.

В последнее время изменился порядок выдачи лицензий. Применяется программный, а не заявительный принцип. Основанием для выдачи лицензии становится программа изучения и освоения геологических провинций. Выдаются сквозные лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу ископаемых. Потенциальные инвесторы вначале должны вложить средства, что стимулирует ускоренное освоение для возмещения затрат. Выдача лицензии увязывается также с решением конкретных экономических, региональных и других задач.

Россия сохраняет позиции на сырьевых рынках в традиционных для себя регионах и может рассчитывать на новые рынки Европы, Юго-Восточной Азии, Китая. Доля ЕС в торговом обороте России составляет 35%, по нефти — 53, газу — 62%; доля импорта из России во всем потреблении ЕС нефти — 16%, газа — 20%. К 2020 г. Европа будет зависеть от российских поставок на 70%. Между тем производство и добыча энергоресурсов еще не достигли уровня 1990 г.

В последние годы предприятия ТЭК работают в режиме истощения созданного в советское время запаса прочности. Главная причина — в сокращении капитальных вложений (за 10 лет в три раза). Материально-техническая база стареет физически и морально, фонды изношены на 60—80%, половина АЭС нуждается в реконструкции, у 45% угледобывающих предприятий выработан проектный ресурс.

Кроме того, взаимозаменяемость топливных ресурсов при отсутствии единого государственного подхода к ценообразованию в ТЭК (цены на газ регулируются государством, а цены на уголь свободные рыночные) обострила проблему оптимизации топливно-энергетического баланса страны.

Дешевизна газа способствовала повышению его доли в энергетике. На уголь приходится 50% мировой энергетики, в топливно-энергетическом балансе отдельных стран его доля составляет: Польша 91%, Германия 55%, Китай 70%, Россия 13%. (В СССР его доля в ТЭК составляла 56%).

Дальнейшее развитие ТЭК определяет федеральная программа «Топливо и энергия». Она включает 28 подпрограмм, охватывающих важнейшие отраслевые, межотраслевые и межрегиональные проблемы ТЭК. Основные цели данной программы:

• обеспечение надежного энергоснабжения всех потребителей;

• повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов;

• сохранение устойчивого экспорта энергоносителей как основного резерва валютных поступлений.

Предусмотренные мероприятия носят комплексный характер; одновременно решаются технологические, социальные и экологические задачи. Первостепенное значение придается реализации проектов, обеспечивающих высокую энергоэффективность, стандартизацию, экономический и финансовый механизмы энергосбережения.

Предполагаемые объемы производства и добычи представлены в таблице.

Вид ресурса	2015 (проект)	2004 (фактически)
Нефть, млн. т	нет данных
Газ, млрд. м3
Уголь, млн. т
Электроэнергия, млрд. кВт•ч

Потребности инвестирования в добычу газа на период до 2015 г. составляют 80 млрд. долл., в производство электроэнергии — 50 млрд. долл. на период до 2010 г., а если прирост производства электроэнергии будет происходить за счет АЭС — 34 млрд. долл. на период до 2015 г.

Ставка делается на иностранные инвестиции, повышение цен и тарифов на продукцию ТЭК. В мировой практике важным источником инвестиций в ТЭК является эмиссия ценных бумаг для размещения среди населения, что в России пока не используется.

Взаимоотношения ТЭК с государством имеют разноплановый характер. Концепция эффективного государственного управления ТЭК еще в полной мере не сложилась.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (МПР России) призвано осуществлять контроль за недропользованием, а также непосредственно управлять лесными и водными ресурсами. В настоящее время разрабатывается механизм возмещения вреда предприятиями третьим лицам и государству при недропользовании. Ведется работа по каталогизации месторождений.

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей и перерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и других организаций ТЭК. Министерство видит свою роль в том, чтобы обеспечивать российскому бизнесу новые рынки сбыта, расширять его производственную базу. Функции по управлению нефтепроводами переданы «Транснефти», электроэнергетикой - РАО «ЕЭС России» и Росатому и т.д.

Ведется Реестр субъектов естественных монополий в ТЭК, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль. В Реестре отражаются географические границы рынков, объемы оказываемых услуг, источники приобретения ресурсов и другие показатели. Регулирование осуществляется по следующим направлениям: транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, передача электрической и тепловой энергии; участие государства в капитале компаний; ценообразование на внутреннем рынке; доступ к недрам.

Государство осуществляет энергетический надзор. Подразделения энергонадзора организуют и проводят обязательные обследования организаций независимо от их организационно-правовых форм, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более 6 тыс. т условного топлива, а также организаций с годовым потреблением менее 6 тыс. т. условного топлива — по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.

Весь объем добываемых, производимых, перерабатываемых, транспортируемых, хранимых и потребляемых энергоресурсов подлежит обязательному учету, который осуществляется в соответствии с установленными государственными стандартами и нормами точности измерений.

Однако влияние государства на производство, экспорт, финансовые потоки ограниченно, оно почти не вмешивается в механизм хозяйствования. Самые высокодоходные предприятия — бензоколонки — находятся на 70% в частных руках и государственным регулированием цен практически не охвачены.

С 1992 г. цены на продукцию промышленности выросли в 6 тыс. раз, а на продукцию и услуги ТЭК — в 12 тыс. раз, несмотря на то что осуществляется государственное регулирование и тарифы устанавливаются (кроме нефти и угля) по формуле: затраты плюс нормативная прибыль.

Энергетическая стратегия, направленная на вывоз сырья, не только ухудшает топливно-энергетический баланс, но и сдерживает развитие смежных отраслей. Балансовые задания, экспортные пошлины в какой-то мере позволяют регулировать экспорт нефти, но не гарантируют приоритет внутреннему рынку, так как ограничения для вывоза практически отсутствуют.

Продолжается приватизация отраслей, еще сохраняющих значительные доли государственной собственности. Преобразование государственных предприятий в акционерные общества переводит их из сферы регулирования административного права в сферу акционерного законодательства. Независимо от величины государственного пакета акций акционерная собственность управляется в соответствии с Законом «Об акционерных обществах». Это означает, что, например, конфликтные ситуации разрешаются судом, а не распоряжениями органов исполнительной власти.

В 2001 г. корпорация Сhеvгоп приобрела компанию Техасе за 35,1 млрд. долл. В результате появляется корпорация Сhevгоп-Техасо, которая занимает 4-е место в мире по добыче нефти и газа и 5-е среди нефтяных гигантов по рыночной капитализации. Этим аппетит компании не удовлетворяется: ведутся переговоры по приобретению и российских компаний. Уже объединились ВР и ТНК.

Глубинные проблемы ТЭК заключаются в ухудшении состояния сырьевой базы в количественном и качественном отношении, износе основных фондов, дефиците инвестиций, ценовых диспропорциях на взаимозаменяемые ресурсы. При отсутствии государственной стратегии воспроизводства и рационального использования минерально-сырьевой базы приватизация и интернационализация только усилят экспортную направленность сырьевого сектора. Уже сейчас 44% топливно-энергетических ресурсов экспортируется, в том числе нефти — более 50%.

Россия унаследовала единую энергетическую систему (ЕЭС России), не имеющую аналогов в мире. Она отвечает двум основным критериям — экономичности и надежности. Единая система высоковольтных ЛЭП перебрасывает в нужное время энергию с запада на восток и обратно по мере смены времени суток: из областей, где наступает ночь и потребление падает, в области, где, наоборот, наступает день. Это позволяет обходиться минимальными резервными мощностями.

Обычно энергетика функционирует с запасом мощностей 30-40%; протяженность на 9 часовых поясов позволяет, маневрируя на гигантских расстояниях, обходиться 5-10%. При автономном снабжении крупных регионов потребовалось бы дополнительно 20 млн. кВт мощности.

Единая энергетическая система экономит капитальные вложения, обслуживает потребителей с наименьшими технологическими затратами, оптимизирует баланс производства и потребления электроэнергии в масштабе страны.

Безаварийность базируется на централизации диспетчерского управления по всей территории страны, если аварии и случаются, то быстро устраняются. Энергетики США в 1970-е гг. изучали уникальный опыт работы безаварийной энергосистемы СССР. Однако отечественных реформаторов она не устроила, и они реорганизовали ее на свой лад.

Энергетическая система в настоящее время включает:

• Российское акционерное общество «ЕЭС России» (РАО «ЕЭС России»);

• независимые от РАО «ЕЭС России» энергосистемы;

• региональные энергосистемы.

Субъекты ЕЭС (кроме АЭС) преобразованы в акционерные общества, а для сохранения их управляемости образовано РАО «ЕЭС России» с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству.

В РАО «ЕЭС России» входят 600 тепловых, 100 гидравлических электростанций; протяженность основных ЛЭП (магистральные сети) - 41 тыс. км. Его доля в производстве электроэнергии в стране составляет 74%, тепловой энергии - 33%.

РАО «ЕЭС России» выполняет функции холдинговой компании; ему принадлежат акции 72 региональных энергосистем, 36 электростанций, 9 банков, около 70 прочих АО. Через владение пакетами акций РАО контролирует 72,5% генерирующих мощностей региональных АО-энерго. В большинстве региональных АО-энерго РАО имеет блокирующие и контрольные пакеты акций, 100% акций РАО - в 10 электростанциях федерального значения.

В число независимых от РАО «ЕЭС России» энергосистем входят:

• концерн «Росэнергоатом»;

• энергосистемы Татарской и Башкирской республик, Иркутской и Новосибирской областей;

• блок-станции крупных предприятий.

Завершают энергосистему распределительные городские и районные сети, которые не принадлежат ни РАО «ЕЭС России», ни региональным АО-энерго, а контролируются местным самоуправлением; они перепродают энергию, доводя ее до потребителей.

Всей энергетической системой технологически управляет Центральное диспетчерское управление (ИДУ) в Москве.

РАО «ЕЭС России» осуществляет управление и комплексное развитие ЕЭС, реализует единую стратегию инвестирования капитала в отрасль, тем самым, способствуя обеспечению общности экономического пространства страны. РАО «ЕЭС России» координирует деятельность всех субъектов рынка по производству, передаче и потреблению энергии, обеспечивает оперативное ведение и оптимизацию их работы, составляет плановые балансы электроэнергии и мощностей и выполняет другие функции.

Управление закрепленными в федеральной собственности акциями РАО «ЕЭС России» осуществляет коллегия представителей государства. Она включает должностных лиц, назначаемых постановлением Правительства РФ.

Для энергоснабжающих организаций независимо от их организационно-правовой формы введен раздельный учет состава затрат и объема выпускаемой продукции в натурально-стоимостном выражении по следующим видам деятельности:

• производство электрической энергии;

• производство тепловой энергии;

• услуги по передаче электрической энергии;

• услуги по передаче тепловой энергии.

Государство регулирует тарифы на электрическую и тепловую энергию (на основе Федерального закона от 14 апреля 1995 г. № 41).

Правительство РФ решает вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов РФ, на общероссийский оптовый рынок, с оптового рынка электрической энергии, в том числе на экспорт. Органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми электроснабжающими организациями (кроме находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории соответствующих субъектов РФ.

В тарифах предусматриваются компенсации обоснованных (объективно необходимых) затрат производителей электроэнергии и получение ими прибыли исходя из необходимости самофинансирования.

В мировой практике инвестиционная составляющая в тариф не закладывается, поскольку считается, что строительство и эксплуатацию энергообъектов с полной и текущей окупаемостью население не «потянет». Государства берут часть расходов на себя. При изменении тарифов ориентируются не на рынок, а используют обычное параметрическое ценообразование: анализируют затраты и сопоставляют с более эффективной компанией, выявляют причины роста элементов затрат (повышение цен на сырье или бесхозяйственность).

Администрациям регионов Дальнего Востока выделяются средства на компенсацию акционерным обществам энергетики и электрификации тарифов на электроэнергию за счет целевых средств финансовой поддержки регионов, предусмотренных в федеральном бюджете.

Установлены предельные уровни тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением, дифференцированные по субъектам РФ. Для сельского населения и домов, оборудованных электроплитами, действует понижающий коэффициент 0,7. В целях защиты малоимущих слоев населения при повышении тарифов субъекты РФ устанавливают лимиты отпуска электроэнергии по тарифам ниже минимального уровня (в пределах социально обоснованной нормы месячного потребления).

За последние 10 лет введено 9,5 млн. кВт мощностей, т.е. 4% к их наличию, а нужно столько вводить ежегодно. Ввод мощностей лишь на 1/4 покрывает потребности воспроизводства, в результате снижаются располагаемые мощности. Производство котлов и турбин в России после приватизации прекращено. Казалось бы, нужно срочно решать проблему наращивания мощностей, ведь электростанцию можно построить в течение нескольких лет. Вполне конкретная задача. Но ее предложено решать через рынок.

Лучшую, по всеобщему признанию, энергетику в мире признано необходимым реформировать, чтобы она стала еще лучше, чтобы каждое предприятие, каждая семья могли выбрать себе самого дешевого поставщика.

Уже функционирует федеральный оптовый рынок электроэнергии (ФОРЭМ). Субъектами рынка выступают РАО «ЕЭС России», Центральное диспетчерское управление, концерн «Росэнергоатом», электростанции и другие производители энергии, акционерные общества энергетики и электрификации, отдельные крупные потребители электроэнергии.

Основу рынка составляют линии электропередач, находящиеся в государственной собственности и являющиеся нейтральными по отношению к производителям и потребителям электроэнергии. Предприятия-потребители заключают договоры с производителями электроэнергии, что создает предпосылки для исключения перепродавцов. Но основными покупателями электроэнергии на ФОРЭМ являются региональные АО-энерго.

Для доступа на оптовый рынок требуются следующие условия:

• согласие местной власти; это необходимо, так как затрагивается порядок перекрестного субсидирования;

• наличие мощности — примерно 20 МВт и 100 млн. кВт • ч;

• отсутствие долгов за энергию.

Поставщики борются за включение своей энергии в плановый баланс, составляемый Федеральной службой по тарифам, некоторые готовы снизить тариф, чтобы продать излишки.

Через рынок распределяется почти 30% электроэнергии. Объем продаж в денежном выражении составляет около 2,5 млрд. долл., в том числе 40% — энергия АЭС. Финансовые расчеты осуществляются на основании договоров, тарифов на электроэнергию, абонентской платы за оказываемые услуги. Региональные энергосистемы, дефицитные по производству электроэнергии, нормально ею снабжаются с помощью оптового рынка и в соответствии с общероссийским балансом производства и потребления электроэнергии.

Коммерческим оператором торговой системы ФОРЭМ является Центр договоров и расчетов (ЦДР). Он учрежден РАО «ЕЭС России» и «Росэнергоатомом» с долями 80 и 20% в целях формирования баланса электроэнергии, договорных отношений, организации финансовых расчетов между субъектами рынка. Цены для двухсторонних договоров формируются на основе аукционов целевых заявок.

Таким образом, налицо прямые договоры, ценообразование на основе спроса и предложения, частично свободный доступ к сетям производителя, выбор потребителя (покупать по регулируемому тарифу или по рыночной цене). Пока рынка в истинном смысле слова, если под ним понимать средство координации взаимодействия свободных производителей и потребителей, нет. РАО «ЕЭС России» выступает на стороне и спроса и предложения, т.е. является монополистом; объемы свободной продажи планируются, причем заключение прямых долгосрочных договоров между поставщиками и покупателями обязательно, продавцы не всегда находят покупателей; допускается ценовой сговор между поставщиками энергии. Главное, что по-прежнему тормозится снабжение дешевой энергией, а в этом смысл рынка. Например, «Сибирьэнерго» имеет слабые сетевые связи, не может перебросить дешевую энергию через Казахстан на энергоемкий Урал, поэтому работает в автономном режиме, энергия остается невостребованной. Ставропольская ГРЭС против прикрепления к ней республик Северного Кавказа, так как платят они нерегулярно.

Оптовый рынок электроэнергии существует в Норвегии и в незавершенном виде в Великобритании, Швеции, Финляндии. В Норвегии электроэнергетика и в условиях рынка остается государственной и муниципальной. Создана государственная корпорация по эксплуатации магистральных электросетей, при ней действуют диспетчерская служба и две торговые фирмы по продаже электроэнергии на внутреннем и внешнем рынках. Емкость оптового рынка — 100 млрд. кВт-ч в год, в нем участвуют 50 субъектов.

Для более полного внедрения рыночных отношений в энергетику разработана и реализуется Концепция и программа радикальных преобразований. Правительство РФ в связи с этим приняло ряд постановлений.

Концепция реформы исходит из того, что тормозом расширения сферы рынка и конкуренции является статус РАО «ЕЭС России» как единого юридического лица, ведающего тремя звеньями электроцикла: производством энергии, ее передачей и распределением по потребителям. Цикл осуществляют вертикально интегрированные компании. Поскольку энергокомпании рассматриваются в качестве обычных коммерческих организаций, нацеленных на получение максимальной прибыли, их надо поставить в условия горизонтальной рыночной конкуренции, т.е. вертикаль расчленить на самостоятельные (автономные) части. Они будут конкурировать между собой за потребителя электроэнергии.

Магистральные сети разделить на части нельзя, поэтому они выделяются в неконкурентный сектор. РАО «ЕЭС России» преобразуется в сетевую компанию с магистральными линиями электропередач. С него снимается забота о топливе, ремонте и т.д. Будет обеспечена прозрачность деятельности производителей и сбытовиков энергии, что и должно повысить инвестиционную привлекательность компаний.

Для реализации плана созданы следующие структуры:

• федеральная сетевая компания ОАО «ФСКЕЭС», которая включает магистральные ЛЭП, трансформаторные подстанции и другие объекты. Уставный капитал формируется на основе переоценки активов РАО «ЕЭС России»;

• системный оператор рынка электроэнергии в виде ОАО «Системный оператор — ЦДУЕЭС» как основа конкурентного рынка, вертикали диспетчерского управления в масштабе страны;

• администратор торговой сети (АТС) — площадка для торговли энергией, саморегулирующаяся организация;

• 10 генерирующих компаний (объединение электростанций).

Естественно, что только перекройки прежних структур в новые недостаточно, чтобы рынок заработал. Производители электроэнергии могут конкурировать, если к передающим сетям будет обеспечен равный доступ всем электростанциям, а к дешевым продавцам - равный доступ всем потребителям электроэнергии.

Для конкуренции в каждом регионе надо иметь хотя бы две энергосистемы или превышение предложения над спросом, резервные мощности, рынок топлива для электростанций, надежный механизм противодействия росту тарифов.

Создание вместо вертикально интегрированных горизонтальных компаний выведет из-под государственного контроля энергетику, усилит региональный монополизм, ослабит оперативное и стратегическое управление энергосистемами, в результате чего единая энергосистема лишится своих преимуществ.

Рыночная капитализация компании РАО «ЕЭС России» занижена неудовлетворительным хозяйствованием во много раз. Разделенная, регионализированная энергетика еще больше ослабнет, будет не привлекать, а отпугивать стратегических инвесторов.