Лекция 6. Делегирование парламентом законодательных полномочий президенту Республики Беларусь

Делегирование парламентом законодательных полномочий президенту Республики Беларусь

В Конституции РБ (ст. 101) записано, что Палата представителей и Совет Республики по предложе­нию президента законом могут делегировать ему законодательные полномо­чия на издание декретов, имеющих силу закона. Однако не допускается делегирование полномочий президенту на из­дание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Кон­ституции, ее толкование; изменение и дополнение программных зако­нов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его испол­нении; изменение порядка выборов президента и парламента; огра­ничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегиро­вании законодательных полномочий президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право прини­мать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости президент по своей инициативе либо по предложению правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению правительства, они скрепляются подписью премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представи­телей, а затем Советом Республики. Палаты могут отменить декреты большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать зако­ном отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Практика делегирования парламентом своих полномочий дру­гим органам государственной власти широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии). Она имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым. По Конституции от 15 марта 1994 г. Верховный Совет Республики Беларусь в определенных слу­чаях своими решениями делегировал законодательные функции иным органам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже – иные органы.

Пожалуй, одним из первых актов Верховного совета 12-го созыва, которым последний делегировал часть своих прав Прези­диуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. «О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь». Этим постановлением пре­дусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде не­посредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать ука­занные полномочия своим исполнительным органам. Подобное реше­ние означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Другой пример. Постановлением о формировании валют­ных фондов в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение парламента.

В законодательстве ранее не определялись требования к фор­мам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие пол­номочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других – поста­новлениями Верховного Совета. Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов – Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Почему парламент делегирует законодательные полномочия другим органам власти? Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обу­славливалась различными причинами. Во-первых, Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обя­занности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного ре­шения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделял­ся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верхов­ный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно при­нятия соответствующих указов и постановлений.

Однако, как считает председатель Конституционного Суда Василевич Г.А., не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санк­ции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. Поэтому Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность был признан Консти­туционным Судом не соответствующим Конституции.

Во-вторых, делегирование парламентом законодательных полномочий других органов связано со стремлением соответствующего органа получить хотя бы на определенный пе­риод дополнительные права.

В каждом государстве существуют конкретные причины, обуславливающие делегирование парламентом законодательных полномо­чий другим органам власти. Так, в условиях австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства:

– возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии;

– нехватка парламент­ского времени (министры являются членами парламента) для рассмот­рения всех вопросов;

– парламент, издавая закон, может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для де­тальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои пре­имущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, важным преимуществом является его гибкость при принятии политических решений. Подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени. Законодательные полномочия передают­ся в руки специалистов в данной области; когда же передаются полно­мочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, нежели абстрактный подход к решению проблемы.

Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным недостатком является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, однако они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется дея­тельность парламента – представительного органа – и усиливаются полномочия административных органов. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожале­нию, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего све­дения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов.

Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законода­тельных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете.

В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о пра­ве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе – все зависит от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав. В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий парламента правительству. Так, прави­тельством неоднократно в 1991–1992 гг. предлагалось ст. 97 Консти­туции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: «Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотрен­ные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь». Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие пар­ламента правительству, например, даже принятие или изменение Кон­ституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что пар­ламент простым большинством голосов передавал бы свои конститу­ционные полномочия правительству, а это недопустимо.

Поэтому Василевич Г.А. предлагал определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы правительству, а также преду­смотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большин­ством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения ука­занного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991–1992 гг. Его отдельные положе­ния противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г. правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г.

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было форму­лировок, где содержалось бы указание на «исключительность» прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, когда шла речь о компетенции Верховного совета, президента, правительства, перечислялись их права (ст. 83, 100 и 106). Когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120).

Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем, что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем приня­тия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: президента, парла­мента, правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения вла­стей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению президента делегировать ему законодательные пол­номочия на издание декретов, имеющих силу закона.

В этой связи сле­дует иметь в виду, что такой закон, во-первых, может быть принят только с участием двух палат (здесь не могут действовать, по мнению Г.А. Василевича, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позво­ляющие в определенных случаях принимать законы одной палатой – Палатой представителей);

во-вторых, предложение о наделении зако­нодательными полномочиями должно исходить только от президента;

в-третьих, такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий президента на издание декретов, имеющих силу закона.