Бюджетное право. Правовая характеристика бюджетной системы России

Под формой финансового контроляпонимают способы конкретного выражения и организации контрольных дей­ствий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля:предварительный, текущий и последующий контроль.

Финансовый контроль осуществляется с помощью раз­личных методов, к которым относятся: наблюдение, про­верка, обследование, ревизия и анализ материалов. Ис­пользование того или метода финансового контроля зави­сит от компетенции государственного органа или органа местного самоуправления, от времени осуществления фи­нансового контроля относительно финансово-хозяйствен­ной деятельности субъекта и т.д.

Все вышеназванные методы государственного и муни­ципального финансового контроля отражены в различных нормативных актах, регламентирующих режим их исполь­зования относительно различных объектов финансового контроля.

Проверка — это метод финансового контроля, предус­матривающий исследование отдельных вопросов финансо­вой деятельности тех или иных субъектов на основе доку­ментов, получения объяснений от обязанных лиц, а также осмотра помещений и других объектов. Из современного законодательства следует, что проверки подразделяются на тематические и документальные.

Разновидностью тематической проверки является на­логовая проверка, проводимая должностными лицами на­логовых органов. Существует два вида налоговой провер­ки: камеральная и выездная. Камеральная налоговая про­верка является разновидностью документальной провер­ки, так как она проводится налоговым органом по месту его нахождения на основании документов, представлен­ных налогоплательщиком, а также других документов, имеющихся у налогового органа. По результатам проверок составляется акт. В соответствии со ст. 100 НК РФ он составляется по определенной форме, установленной Ми­нистерством по налогам и сборам РФ.

Основным методом финансового контроля является ревизия, которая осуществляется специально созданной комиссией. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Ревизии подразделяются на документальные и фактические, комплексные и те­матические, плановые и внеплановые.

Ревизия - это всеобъемлющий метод финансового конт­роля, представляющий собой детальное исследование фи­нансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта на предмет ее законности, целесообразности и эф­фективности. Ревизия проводится на месте и основывает­ся на проверке первичных документов, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денеж­ных средств. При необходимости ревизии не ограничива­ются проверкой только документации, а дополняются фак­тической проверкой остатков материальных ценностей на складе, проверкой соответствия документального учета фактическому, объема выполненных строительных работ, контрольным обмерам и т.д.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее со­ставленной программы работы ревизоров, в которой — оп­ределяются объект, конкретные вопросы контроля и сро­ки его осуществления.

По окончании ревизии составляется специальный акт ревизии — документ, имеющий важное юридическое значе­ние. Он подписывается членами комиссии, руководителем и главным бухгалтером проверяемого предприятия, орга­низации. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений, ви­новные лица и предлагаются меры ответственности для ВИНОВНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ.

Ревизии как метод государственного финансового конт­роля сегодня осуществляют Счетная палата РФ, Конт­рольно-ревизионные органы Минфина РФ, контрольно-ревизионные отделы министерств, ведомств в отношении подчиненных организаций.

Независимый финансовый контроль, осуществляемый аудиторами (аудиторскими фирмами), относится к пред­принимательской деятельности. При этом важно помнить, что аудит не подменяет государственный контроль за фи­нансово-хозяйственной деятельностью предприятий и орга­низаций специально уполномоченными на то государствен­ными органами. В соответствии с законодательством ауди­торские проверки делятся на обязательные, прямо пре­дусмотренные законодательными актами РФ или по пору­чению правоохранительных органов, и добровольные (ини­циативные) — по решению хозяйствующего субъекта.

Аудит обязателен только для тех хозяйствующих субъек­тов, которые публикуют свою финансовую отчетность или для которых это предусмотрено законодательством. Обя­зательному аудиту подлежат хозяйствующие субъекты в зависимости от числа работающих, суммы баланса и объе­ма реализации. Законодательство предусматривает обяза­тельный аудит в страховых компаниях, коммерческих бан­ках, на муниципальных предприятиях, обеспечивающих население водой, электроэнергией и т.д.

ГЛАВА III

1. Понятие и характеристика бюджета

В формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую роль играет финансовая система общества. В финансовой системе Российской Федерации бюджетная система зани­мает центральное место. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздей­ствует на формирование децентрализованных фондов де­нежных средств. Она представляет собой совокупность всех бюджетов страны, имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.

В экономической и юридической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах. Бюджет как экономическая категория представляет собой денеж­ные отношения, возникающие по поводу перераспределе­ния национального дохода. Как правовая категория бюд­жет — это основной финансовый план государства, состав его доходов и расходов. В соответствии с Бюджетным ко­дексом РФ «бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансо­вого обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

Отсюда можно сделать вывод, что бюджет является глав­ным фондом денежных средств государства и входит вмес­те с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства.

Некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет —' это раскладка, роспись, распределение денежных доходов и расходов государства на определенный период времени, — это ежегодно разрабатываемый и утверждаемый законом основной финансовый план формирования и расходования денежных средств государства. При этом этот план носит

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конститу­ции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114).

2. Бюджетное право - основной раздел финансового права

Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство. Бюджетное законодательство основывается на Конститу­ции РФ и состоит из законов и подзаконных нормативных актов федерального, регионального и местного уровней. Как и в целом в финансовом праве, в бюджетном праве признается приоритет международных договоров, если их положения имеют прямое действие на территории РФ.

Бюджетный кодекс, который, как указано в его преам­буле, служит целям финансового регулирования, устанав­ливает общие принципы бюджетного законодательства, содержит правовые основы функционирования бюджетной системы, регулирует межбюджетные отношения, порядок бюджетного процесса и другие вопросы бюджетных отно­шений.

Согласно статьи 1 Бюджетный кодекс Российской Феде­рации регулирует правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе фор­мирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуще­ствления государственных и муниципальных заимствова­ний, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъекта­ми бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполне­ния бюджетов всех уровней бюджетной системы Российс­кой Федерации, контроля за их исполнением.

Бюджетное законодательство Российской Федерации со­гласно статьи 2 состоит из настоящего Кодекса и приня­тых в соответствии с ним федеральных законов о феде­ральном бюджете на соответствующий год, законов субъек­тов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российс­кой Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного само­управления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российс­кой Федерации и нормативных правовых актов предста­вительных органов местного самоуправления, регулирую­щих бюджетные правоотношения.

В целом Бюджетный кодекс содержит весь комплекс правового регулирования отношений, связанных с функ­ционированием бюджетной системы страны: устанавлива­ет правовой статус участников бюджетного процесса, оп­ределяет порядок реализации бюджетных правоотноше­ний, а также содержит правовые основы порядка и усло­вий привлечения к ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства. Кстати, именно раздел, оп­ределяющий ответственность, заслуживает особой оценки. Дело в том, что ранее действовавшее законодательство практически не имела норм, содержанием которых было бы связано с ответственностью участников бюджетного процесса за неполное или несвоевременное финансирова­ние, не целевое использование бюджетных средств, не воз­врат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и дру­гие бюджетные правонарушения.

К настоящему времени постепенно складывается целос­тность законодательной базы бюджетной системы страны. Бюджетное законодательство приобретает качество систем­ности, целостности, базирующейся на единых принципах функционирования. Его можно классифицировать на не­сколько подсистем. Во-первых, это Бюджетный кодекс, который в целом регулирует бюджетные правоотношения. Во-вторых, следует назвать нормативные акты, определя­ющие параметры бюджета того или иного уровня на оче­редной год. Специфика данной группы нормативных ак­тов состоит в том, что они принимаются только на один финансовый год, а также в том, что они подлежат опубли­кованию немедленно после их принятия и подписания в установленном порядке.

Что касается вертикального строения бюджетного за­конодательства, то следует выделить нормативные акты федерального, регионального и муниципального уровней. В Бюджетном кодексе специально определяется место подзаконных актов в системе бюджетного законодатель­ства. Так, в статье 3 Бюджетного кодекса говориться, что Президент имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных пра­воотношений, порядка и условий привлечения к юриди­ческой ответственности за нарушения бюджетного законо­дательства.

Правительство РФ имеет право и одновременно обязан­ность на основании Кодекса, законов и указов Президен­та, регулирующих бюджетные правоотношения, принимать нормативные акты по бюджетным отношениям. Другие органы исполнительной власти имеют правомочия прини­мать нормативные правовые акты, регулирующие бюджет­ные правоотношения, только в случаях предусмотренных самим Бюджетным кодексом и другими актами органов государственной власти общей компетенции.

Как отражение принципа бюджетного федерализма в Бюджетном кодексе содержится положение о том, что орга­ны государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе принимать нормативные акты, регу­лирующие бюджетные отношения.

Бюджетная классификация Российской Федерации со­гласно статьи 18 БК РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирова­ния дефицитов этих бюджетов, используемой для состав­ления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоста­вимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 19 БК РФ дает состав Бюджетной классифика­ции Российской Федерации, который в себя включает:

— классификацию доходов бюджетов Российской Федера­ции;

— функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

— экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации

— классификацию источников внутреннего финансирова­ния дефицитов бюджетов Российской Федерации;

— классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

— классификацию видов государственных внутренних дол­гов Российской Федерации, субъектов Российской Фе­дерации, муниципальных образований;

— классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних ак­тивов Российской Федерации;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетные правоотношения есть урегулированные нор­мами права отношения между субъектами по поводу фор­мирования бюджетных доходов, последующего распреде­ления и расходования средств из бюджетов, а также вне­бюджетных фондов федерального, регионального и муни­ципального уровней.

Бюджетные правоотношения реализуются в процессе бюджетной деятельности субъектов и представляют собой по содержательному признаку отношения по поводу функ­ционирования бюджетной системы, определения бюджет­ного устройства, установления порядка взаимоотношения между бюджетами различного уровня, а также бюджетно­го процесса и контроля за исполнением бюджета.

Бюджетный кодекс выделяет несколько групп бюджет­ных правоотношений. Как уже было отмечено, это — от­ношения по поводу доходов и расходов бюджетов и вне­бюджетных фондов всех уровней. Сюда же Бюджетный кодекс относит группу отношений по поводу государствен­ных и муниципальных заимствований, регулирования го­сударственного и муниципального долга. Отдельный блок образуют отношения между субъектами по поводу состав­ления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также исполнения указанных бюд­жетов и контроля за их исполнением.

Субъекты бюджетных правоотношений. Субъекты бюджетных правоотношений делятся на две категории: тех, которым бюджет принадлежит, и тех, которые участвуют в бюджетных правоотношениях от имени субъектов пер вой группы или же являются получателями средств из бюджетов, а также плательщиками средств в бюджет.

К субъектам первой группы относятся: Российская Фе­дерация, 89 субъектов РФ, органы местного самоуправле­ния (муниципальные образования). Именно эта категория субъектов является носителями бюджетов. Бюджет высту­пает для них как атрибут их государственности. Права этих субъектов в части бюджетных правоотношений за­фиксированы в Конституции РФ, конституциях и уставах этих субъектов.

Все остальные субъекты бюджетных правоотношений не имеют у себя бюджета. Ко второй группе субъектов бюджетного права можно отнести:

- органы государственной власти и управления общей компетенции,

- органы государственного управления специальной ком­петенции,

- банки и другие расчетно-кредитные учреждения,

- субъекты бюджетного финансирования и т.д.

Субъектами бюджетных правоотношений также могут быть отдельные граждане, поскольку могут стать получа­телями субсидий из бюджета. В остальных случаях они не имеют прямых связей с бюджетами.

Соответственно каждый из названных субъектов имеет возможность вступить с другим субъектом в бюджетные правоотношения. Например, такие правоотношения мо­гут возникнуть между законодательной и исполнительной властью, между различными уровнями законодательной и исполнительной власти, между органами Правительства и Центральным банком, между Центральным банком и ком­мерческими банками, между органами власти и хозяйству­ющими субъектами и т.д.