В. 8.2. Новое административно-территориальное уст­ройство (АТУ) России

Важнейшей составляющей государственной политики должно стать формирование оптимального АТУ, обеспечивающего условия для повышения темпов социаль­но-экономического развития территории.

Одной из основных целей Закона о местном самоуправлении № 131 -ФЗ является введение унифицированной системы территориального устройства местного самоуправления.

Следует отметить, что в Законе существенно различаются понятия "населенный пункт" и "поселение". Если термин "населенный пункт" в Законе ис­пользуется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах кото­рого живущие люди осуществляют местное самоуправление". При этом в границы "поселения" могут быть включены несколько насе­ленных пунктов.

В соответствии с Законом вся сухопутная территория Российской Федерации должна быть разграничена на муниципальные образования. На тех территориях, где живут люди, образуются соответствующие муниципальные образо­вания (городские поселения, сельские поселения и городские округа), а те тер­ритории, где в настоящее время люди постоянно не проживают (нет населенных пунктов), объявляются межселенными территориями и входят в состав муниципальных районов.

Поэтому при образовании нового населенного пункта на терри­тории, расположенной вне границ поселений, не будет необходи­мости относить эту территорию к муниципальным землям. Все межселенные территории должны быть распределены по муниципальным районам. Территория, на которой образовался новый насе­ленный пункт, является муниципальной уже в силу того, что она относится к территории РФ. В случае возник­новения нового населенного пункта потребуется лишь установить его "муниципальный" статус, т.е. либо включить в состав суще­ствующего муниципального образования (поселения или муници­пального района), либо оформить как самостоятельное муници­пальное образование. Необходимые для этого механизмы в Законе заложены.

В соответствии с действующей до 2006 г. редакцией Закона о ме­стном самоуправлении местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, но только в тех местах, где постоянно живут люди. Новая редакция благодаря положению о межселенных территориях распространяет местное самоуправление на всю сухопутную территорию России. Именно в этом заключается одно из существенных отличий новой редакции Закона.

Распространение местного самоуправления на всю территорию России создает предпосылки для формирования АТУ РФ на основе территориальной организации местного само­управления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении № 131-ФЗ вво­дится пять категорий (типов) муниципальных образований:

1. Сельское поселение (входит в состав муниципального района);

2. Городское поселение (входит в состав муниципального района);

3. Муниципальный район;

4. Городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района;

5. Внутригородская территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливают­ся и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соот­ветствии с требованиями ст. 11-13 Закона (ч. 1 ст. 10).

Вся "территория субъекта Российской Федерации, за исключе­нием территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями" (п. 1 ч. 1 ст. 11). Обращает на себя внимание то, что Закон достаточно точно определяет базовый элемент - это поселение ( сельское или городское, включая городские округа). Именно на поселения разграничивается территория субъекта Рос­сийской Федерации, а не на муниципальные районы и городские округа.

А муниципальные районы уже формируются из территорий посе­лений (за исключением городских округов) и межселенных террито­рий: «Территории всех поселений, за исключением территорий го­родских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав му­ниципальных районов» (п. 2 ч. 1 ст. 11).

В соответствии с Законом все категории поселений могут состоять из нескольких населенных пунктов. Для сельского поселения вводится понятие "администра­тивный центр сельского поселения". Для городских поселений (вклю­чая городские округа) это понятие не применяется.

Административный центр сельского поселения - это "населен­ный пункт, который определен с учетом местных традиций и сло­жившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представи­тельный орган соответствующего муниципального образования" (ч. 1 ст. 2).

В соответствии с Законом "территорию поселения составляют ис­торически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природо­пользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения" (п. 3 ч. 1 ст. 11); "в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственно­сти и целевого назначения" (п. 4 ч. 1 ст. 11).

Законом установлено, что "размеры территории поселения уста­навливаются с учетом численности его населения" (п. 10 ч. 1 ст. 11). Эта норма означает, что при прочих равных условиях относительная численность населения является критерием для определения террито­рии муниципального образования типа "поселения".

Размеры территории определяются и другими критериями. Так, "границы поселения, в состав которого входят два и более населен­ных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в со­став поселения" (п. 11 ч. 1 ст. 11). Этот критерий по существу означа­ет, что все жители должны иметь реальную возможность в течение одного рабочего дня лично вступить в контакт с представителями органов местного самоуправления и получить необходимые им услу­ги, предоставляемые органами местного самоуправления и муници­пальными предприятиями. Муниципальная власть в буквальном смысле должна быть ДОСТУПНА.

Критерий пешеходной доступности призван, с одной стороны, ограничить территорию поселения, с другой - обеспечить необходи­мые условия, при которых этот критерий возможно реализовать. На­пример, территория поселения и его границы должны устанавли­ваться с учетом географических особенностей, а также при наличии соответствующей инфраструктуры (по меньшей мере, при условии наличия пешеходных троп между населенными пунктами). Крите­рий пешеходной доступности, в частности, требует наличия пеше­ходных мостов на речках, протекающих между населенными пунк­тами поселения.

Новая редакция Закона о местном самоуправлении определяет: "границы поселения не могут пересекаться границами населенно­го пункта" (п. 12 ч. 1 ст. 11), т.е. населенный пункт полностью (целиком) входит в состав поселения и не может входить какой-то частью.

Установлено также, что "территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения" (п. 13 ч. 1 ст. 11). Это означа­ет, что одна и та же территория не может быть территорией двух раз­личных поселений.

Рассмотрим критерии формирования территории каждой категории поселений и муниципальных районов.

1. Сельское поселение это:

А) один сельский населенный пункт с населением более 3000 жителей для территорий с высокой плотность (более 1000 жителей для остальных территорий РФ);

Б) один сельский населенный пункт с населением более 3000 жителей для территорий с высокой плотность (более 1000 жителей для остальных территорий РФ) + один или несколько сельских населенных пунктов с населением менее 1000 человек;

В) несколько сельских поселений с населением менее 3000 жителей для территорий с высокой плотность (менее 1000 жителей для остальных территорий РФ);

Г) один сельский населенный пункт с населением менее 3000 жителей для территорий с высокой плотность (менее 1000 жителей для остальных территорий РФ). Выделение такого сельского поселения возможно, если в пределах пешеходной доступности нет других поселений, или если поселения не связаны между собой социально-экономическими связями.

Д) расположенные в труднодоступных местах поселки с численностью населения менее 100 человек могут не наделяться статусом сельского поселения и местное самоуправление на их территории будет осуществляться органами местного самоуправления муниципального района.

2. Городское поселение это:

А) город либо поселок;

Б) город либо поселок + один или несколько сельских поселений с населением менее 1000 жителей;

В) город либо поселок + один или несколько поселков, которые не наделены статусом сельского поселения.

Т.о., численных критериев для выделения городского поселения в законе нет. Кроме того, неоднозначно оценивается использование термина «поселок», т.к. это, например, может быть «дачный поселок», т.е. место временного проживания людей.

3. Городской округ в соответствии с законом это «городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ» (ч.1 ст.2).

Т.о., численных критериев для выделения городского округа в законе нет. Важнейшие критерии придания городскому поселению статуса городского округа:

- возможность города (прежде всего, наличие социальной инфраструктуры) решать вопросы местного значения в установленном объеме, а также осуществлять отдельные государственные полномочия;

- уровень социально-экономических связей с окружающими поселениями;

- наличие программ социально-экономического развития, нацеленных на развитие инновационной сферы экономики и готовность к этому по своему кадровому и научно-техническому потенциалу.