Доходы расширенного бюджета России

Тема 9. Бюджетная система Российской Федерации

Тезисы

Понятие бюджета, его экономическое содержание. Характеристика бюджетных систем унитарных и федеративных государств. Становление и развитие бюджетного федерализма в РФ. Бюджетный кодекс РФ. Принципы построения бюджетной системы РФ. Разграничение доходных и расходных полномочий между разными уровнями бюджетной системы. Состав и структура бюджетной классификации РФ. Доходы и расходы бюджетов всех уровней. Направления совершенствования бюджетной системы РФ.

9.1 Характеристика бюджетных систем в странах с различным государственным устройством

Государственный бюджет является финансовой основой реализации функций государства. Уровень удовлетворения общественных потребностей за счет государственных средств во многом зависит от состояния бюджетной системы, социальной ориентации финансовой политики, исторических традиций. Так, в экономиках социально ориентированных стран доля совокупных государственных расходов в ВВП составляет от 30 и более процентов. При этом основными источниками доходов государственного бюджета развитых стран в порядке значимости являются налог на личные доходы, социальные взносы, косвенные налоги, налог на прибыль компаний, таможенные пошлины и др.

Как правило, в экономиках протекционистского типа (социально ориентированных) большая доля суммарного дохода перераспределяется через бюджет, тогда как в экономиках либерального типа эта доля значительно ниже. Так, доля расходов консолидированного бюджета в ВВП в 2001 г. составляла от 34,9% в США до 57,2% в ШвецииЗанадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос. Ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 21—22..

Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитарного), которое определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.

Бюджетная система унитарного государства состоит из двух уровней:

1) бюджета центрального органа власти;

2) местных бюджетов.

Бюджетная система федеративного государства состоит из трех уровней:

1) бюджета федерального органа власти;

2) бюджетов субъектов федерации;

3) местных бюджетов.

Верхний уровень бюджетных систем и федеративного, и унитарного государства представлен всегда одним видом бюджета, а нижние — многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного государства с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри его.

В западных странах правовая основа управления государственными финансами развивалась в течение многих веков, и бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, определяет финансовые взаимоотношения между всеми уровнями управления бюджетной системы. В Германии Закон о развитии экономической стабильности и роста создал условия для последующих всесторонних реформ бюджетного законодательства. Закон ввел требования составления пятилетнего финансового плана для федерального правительства, осуществления анализа и отчетности на регулярной основе, а также установил некоторые меры, которые необходимо принимать в случае нарушения хода реформ (Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др. 3-е изд., испр. и перераб. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 80.).

В Российской Федерации был создан единый законодательный акт, который стал методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, и регламентирует бюджетные отношения.

Бюджетный кодекс РФ был принят 31 июля 1998 г. Он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. Кроме него в бюджетное законодательство входят федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (закон, решение о бюджете).

Россия, являясь по своей юридической природе федерацией, строит бюджетные отношения с членами Федерации на принципе бюджетного федерализма. Федерализм — как основа конституционного строя России — обусловливает такое содержание бюджетной деятельности государства, которое основано на сочетании бюджетных интересов Федерации с бюджетными интересами субъектов РФ и проявляется в нацеленности федерального и субфедеральных бюджетов на решение важнейших социально-экономических задач страны. При этом обеспечивается особенно важная роль федерального бюджета, оказывающего существенное влияние на все финансовые отношения в стране. Значимость бюджетного федерализма определяется особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночных основ хозяйствования, наличием различных типов субъектов Федерации и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:

· федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

· местные бюджеты, которые включают бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

· бюджеты городских и сельских поселений.

Как показывает история, государствами с федеральным характером правительственных структур реализовано несколько моделей — от федерализма, ориентированного на конкуренцию, до модели сотрудничества. Так, в США действует модель федерализма, ориентированного на конкуренцию, в Германии используется модель сотрудничества, в Канаде и Швейцарии — смешанные формы. В отношении России отмечается, что сегодня четко не сформировалась конкретная модель бюджетного федерализма, хотя бюджетное устройство больше тяготеет к смешанному типу. Сам термин «бюджетный федерализм» не упоминается в Бюджетном кодексе РФ, в то время как именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Реальная система бюджетного федерализма, учитывая необходимость равенства жизненных стандартов и обеспечения услугами государства, заключается в основном в бюджетном выравнивании. Сейчас оно воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а, следовательно, и расходов) государственных образований одного вида в расчете на одного жителя.

На сегодняшний день помимо России насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т.п.). Институты управления низшего уровня не подчиняются вышестоящим, и не связаны какой-либо иерархией, поскольку выполняют различные функции. Именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Эта система получает признание как неотъемлемая часть федерации, существующая во многих государствах в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип.

Согласно большинству конституций зарубежных федераций, к предметам исключительно их ведения относятся важнейшие вопросы — организация высших органов власти, оборона, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешняя политика, разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций. Ведение субъектов Федерации ограничено пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны законодательного регулирования.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. При этом форма государственного и административного устройства страны определяет построение бюджетной системы. Значительное влияние на выбор модели бюджетного федерализма оказывают декларируемые центральной властью цели социально-экономической политики. В частности, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги. Соответственно, снижаются возможности для использования местных налогов. Иначе резко возросло бы общее налоговое бремя. Тем не менее, после объединения западных и восточных немецких земель и введения специального налога для выравнивания уровней экономического развития тенденция к централизованной модели стала заметной. В Германии как в федеративном государстве, в ее состав входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти. Федеральные, региональные и местные налоги составляют, соответственно, 73,0%, 21,0%, 6,0% совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи — 60,0%, 23,0%, 17,0%. Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в Конституции Германии. К совместно взимаемым регулирующим налогам относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС и налог на импорт). В сумме данные налоги составляют около 70% доходов консолидированного бюджета. К расходным полномочиям федеральных властей Германии относятся оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, а также определенная доля расходов на образование (5%) и здравоохранение. Основная доля расходов на образование (95%) приходится на бюджеты земель.

В Канаде используется децентрализованная модель межбюджетных отношений. Она характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причем перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет. Это означает, что субнациональные власти проводят полностью самостоятельную налоговую политику. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная помощь колеблется от 14 до 42%. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства

В США входящие в их состав 50 штатов обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. В частности, они имеют право вводить такие же прямые налоги, которые существуют на уровне Федерации, и определять как ставки, так и базу налогообложения. Тем не менее, штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов. Считается, что использование штатами таких налогов препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом, а это запрещено Конституцией США. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3%, 20,6%, 13,1%, а с учетом финансовой помощи — 49,7%, 28,3%, 22,0%. Все три уровня бюджетной системы осуществляют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока, и достигает 2,5 раза (Докальская В.К. Бюджетный федерализм в России и мировой практике // Финансы и кредит. 2007. № 35. С. 29—35)..

9.2 Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Понятие «бюджетное устройство» шире понятия «бюджетная система», и представляет собой организационно-правовое построение бюджетной системы, позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения (виды бюджетов, звенья) и определить формы взаимосвязей между ними; базируется на государственном устройстве, отражая взаимосвязи, характерные для последнего. Бюджетное устройство включает в себя три составляющие:

1) бюджетную систему;

2) бюджетные права, которыми наделяются органы публичной власти соответствующего уровня;

3) принципы разграничения, распределения и перераспределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов (Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 136.).

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, муниципального образования. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) представляет собой консолидированный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации включает:

· федеральный бюджет;

· региональные бюджеты субъектов РФ, включающие до последнего времени бюджеты 21 республики, 9 краев, 46 областей, 2 городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области, 4 автономных округаВключая вновь образованные 2 края (Камчатский и Забайкальский), исключая две области, преобразованные в эти края (Камчатскую и Читинскую), а также исключая автономные округа (Агинский, Бурятский, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).. Каждый из этих 83 субъектов РФ имеет на своей территории муниципальные образования, представленные муниципальными районами, городскими округами (к числу которых отнесены наукограды и закрытые административно-территориальные образования), городскими и сельскими поселениями, внутригородскими муниципальными образованиями в двух субъектах РФ городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

Бюджетная система РФ строится на определенных принципах (ст. 28 БК РФ), из всей совокупности которых выделяют следующие три группы.

1. Принципы построения бюджетной системы:

· единства;

· разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

· самостоятельности бюджетов;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

2. Принципы организации бюджетов:

· полнота отражения в бюджете доходов, расходов и источников финансирования дефицита;

· сбалансированность бюджета;

· общего (совокупного покрытия расходов);

· прозрачности (открытости).

3. Принципы планирования и исполнения бюджета:

· результативности и эффективности использования бюджетных средств;

· достоверности бюджета;

· адресности и целевого характера бюджетных средств;

· подведомственности расходов;

· единства кассы.

Значение этих единых для бюджетной системы РФ принципов возрастает в условиях расширения самостоятельности и ответственности органов власти и местного самоуправления на всех этапах бюджетного процесса.

При этом бюджетная классификация РФ является одним из инструментов, позволяющих единообразно отражать этапы бюджетного процесса на всех уровнях управления бюджетной системой страны. Она представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация имеет большое организующее значение и включает четыре вида обязательных группировок (классификаций):

1) доходов бюджетов;

2) расходов бюджетов;

3) источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления)Бюджетный кодекс РФ. Ст. 6, 19..

Устройство Российского государства на федеративных началах, а также наличие местного самоуправления являются объективными факторами для бюджетной компетенции субъектов РФ относительно:

· федерального бюджета;

· собственных бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

· бюджетов муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ, включают:

· установление доходных источников бюджетов всех уровней;

· порядок расходования бюджетных средств;

· организацию бюджетного процесса;

· организацию бюджетного контроля;

· составление, рассмотрение, утверждение бюджетной отчетности и др.

К бюджетным полномочиям РФ относятся установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Бюджетные полномочия субъектов РФ включают:

· установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, их утверждение, исполнение, осуществление контроля за их исполнением;

· утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта РФ.

К бюджетным полномочиям органов местного самоуправления относятся:

· установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения, осуществления контроля;

· утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Последние изменения, включая пересмотр Бюджетного кодекса РФ, введение новой бюджетной классификации, состоят в том, что бюджеты всех уровней планируются, исполняются в соответствии с общепризнанными в мировой практике принципами, стандартами и процедурами. Эти изменения привели к:

· включению бюджетной классификации в состав БК РФ;

· упорядочению бюджетных процедур (сокращению количества чтений проекта федерального бюджета в Государственной Думе с четырех до трех, оптимизации прилагаемых к федеральному бюджету материалов);

· разделение расходов на действующие и принимаемые обязательства;

· переход на среднесрочное бюджетное планирование;

· применение программно-целевых методов бюджетного планирования (доклады о результатах деятельности, оценка эффективности федеральных целевых программ, национальные проекты и др.).

9.3 Доходы бюджетов

Общие положения Бюджетного кодекса РФ о доходах бюджетов предусматривают, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах (гл. 6). К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В Российской Федерации консолидированный государственный бюджет и баланс доходов и расходов внебюджетных государственных фондов показывают источники и объемы централизуемых государством финансовых ресурсов и определяют направления их использования. Всего через консолидированный государственный бюджет и внебюджетные государственные фонды централизуется около 39% годового ВВП России. Такой уровень централизации финансовых ресурсов для решения общегосударственных и социальных задач в целом соответствует мировой практике. Так, в среднем по группе развитых стран уровень налоговых изъятий к ВВП составляет 36,0%, в странах Восточной Европы — 37,5, в России — 39,5%. Как показывает опыт экономического развития и международные сопоставления, объем централизации финансовых ресурсов в России достиг своего оптимума. Анализ консолидированного государственного бюджета и внебюджетных фондов показывает значительное влияние государственного спроса на развитие экономики. Несмотря на то, что доля государства в структуре конечного использования ВВП в последние годы составляет 15—16%, влияние бюджетной политики государства на развитие экономики значительно выше. Достаточно сказать, что доля денежных средств, получаемых населением из бюджетов различных уровней, составляет в настоящее время порядка 34% всех доходов населения. Развитие страны и бюджет в значительной мере определяются конъюнктурой мировых рынков. Нефтяная зависимость российской экономики является хорошо известным фактом. По некоторым оценкам, потенциал роста российской экономики при стабилизации относительно умеренных мировых цен на нефть не превышает 3% в год. Такая ситуация не может не вызывать пристальное внимание к проблеме формирования бюджетных доходов. Налогообложение внешнеторговой деятельности является одной из самых значимых доходных статей государственного бюджета страны. Налоги на внешнеэкономическую деятельность, платежи за природные ресурсы составляют примерно треть консолидированного бюджета государства (Мальцев Г.Н., Мальцева И.Г. Финансы: Проблемы управления и прогнозирования. М.: Дело, 2005. С. 178—185.).

В России, где в последнее время более трети произведенного ВВП перераспределяется через систему государственных бюджетов (и за эту принудительную услугу взимается соответствующая плата — около 5% ВВП), доходы расширенного бюджета России в 2009 г. составляют около 33% (табл. 9.1) (Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: Учебное пособие. М.: ИД ГУ ВЩЭ, 2007. С. 19, 275.).

Таблица 9.1

Годы	Доходы расширенного бюджета РФ, % к ВВП
	32,9
	36,4
	37,0
	38,8
	36,4
	37,1
	42,3
	35,6
	34,2
	33,8
	32,7

Бюджетные доходы формируются на основе норм не только бюджетного, но и налогового законодательства, состоящего из правовых актов федерального, регионального и муниципальных уровней. Доходы бюджетов включают три группы:

1) налоговые доходы;

2) неналоговые доходы;

3) безвозмездные поступления.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. К неналоговым доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации и др.

К безвозмездным поступлениям относятся дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Так, налоговые доходы федерального бюджета формируются за счет федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Налоговый кодекс РФ установил деление всех налогов на федеральные, региональные и местные. Федеральные налоги в соответствии со ст. 13 НК РФ включают:

· налог на добавленную стоимость;

· акцизы;

· налог на доходы физических лиц (зачисляемый в доходы региональных и местных бюджетов);

· единый социальный налог;

· налог на прибыль организаций;

· налог на добычу полезных ископаемых;

· водный налог;

· государственную пошлину;

· сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.

В доходы федерального бюджета также зачисляются налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.

Бюджетный кодекс устанавливает нормативы для зачисления в федеральный бюджет исчисленных по действующим налоговым ставкам федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

· налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет — по нормативу 100%;

· НДС — по нормативу 100%;

· акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — по нормативу 50%;

· акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, по нормативу 100%;

· акцизов на спиртосодержащую продукцию — по нормативу 50%;

· акцизов на табачную продукцию — по нормативу 100%;

· акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей — по нормативу 40%;

· акцизов на автомобили легковые и мотоциклы — по нормативу 100%;

· акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ — по нормативу 100%;

· налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) — по нормативу 100%;

· НДПИ в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — по нормативу 95%;

· НДПИ (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 40%;

· водного налога — по нормативу 100%;

· ЕСН по ставке, установленной Налоговым кодексом РФ в части, зачисляемой в федеральный бюджет — по нормативу 100%;

· государственной пошлины (за исключением зачисляемой в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты) — по нормативу 100%.

В бюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые доходы от следующих региональных налогов:

· налога на имущество организаций — по нормативу 100%;

· налога на игорный бизнес — по нормативу 100%;

· транспортного налога — по нормативу 100%.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, ассигнований на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Налоговые доходы местных бюджетов включают собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам РФ и субъектам РФ, государственную пошлину, за исключением пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного Кодекса РФ.

Структура поступлений налоговых платежей по видам экономической деятельности приведена в табл. 9.2.

Таблица 9.2