Основные составляющие государственных финансов России

Консолидированный бюджет РФ	Государственные внебюджетные фонды	Финансовые ресурсы Центрального банка РФ	Финансы государственных корпораций, предприятий	Поступления из-за рубежа
Федеральный бюджет	Пенсионный фонд	Золотовалютные резервы	Финансы государственных унитарных предприятий	Иностранные займы
Бюджеты субъектов РФ	Фонд обязательного медицинского страхования	Прибыль от банковской деятельности	Акции акционерных обществ, которые находятся в государственной собственности	Финансовые ресурсы организаций, находящихся за рубежом
Местные бюджеты	Фонд социального страхования	Доходы от выпуска ценных бумаг	Финансы государственных корпораций
		Денежная эмиссия

С учетом финансов некоммерческого сектора (в части реализации задач по производству смешанных общественных благ) применяется более широкое понятие «финансы общественного сектора», включающее отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и ресурсов негосударственного некоммерческого сектора экономики на основе взаимосвязи интересов федерального, субфедерального, муниципальных уровней управления и населения в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества. Критерием, позволяющим объединить общественные финансы в отдельную подсистему, является достижение единой цели — обеспечение производства и доставка потребителям общественных благ, предоставление которых осуществляется либо государством, либо рынком и некоммерческим сектором (смешанные общественные блага).

Структурно к финансам общественного сектора как части финансовой системы относятся:

1) государственные финансы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды);

2) муниципальные финансы (местный бюджет);

3) финансы некоммерческого сектора в части реализации задач по производству смешанных общественных благ.

Для определения величины финансов общественного сектора России на современном этапе следует иметь в виду следующее. Первая их составляющая — величина государственных и муниципальных финансов. Ключевым элементом является консолидированный бюджет РФ, включая консолидированные бюджеты субъектов РФ; к ним добавляется величина бюджетов государственных внебюджетных фондов. Что же касается финансовых ресурсов некоммерческого сектора, их размер в силу ограниченности системных статистических данных может быть определен пока лишь экспертным путем. Данные подтверждают, что доля ВВП, перераспределяемого через консолидированный бюджет РФ, за десять последних лет составляла от четверти до трети ВВП. Около 7% ВВП аккумулируется в бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся составной частью государственных финансов (Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. М.: Инфра-М, 2007. С. 227—235.).

Под государственными и муниципальные финансами (ГМФ) понимаются денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и других расходов государства и муниципальных образований (Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 272.).

Государственные расходы включают финансовые ресурсы, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Так, финансовые потоки, управляемые или регулируемые государством, в странах с развитой рыночной экономикой составляют от 20 до 50% ВВП (в зависимости от доли социального фактора в экономической политике государств). Наиболее высока доля государства в использовании ВВП в странах с социально ориентированной экономикой, что непосредственно влияет на коэффициент Джини (принятый в мировой практике индекс концентрации доходов, который показывает степень отклонения фактического распределения денежных доходов населения от линии их равномерного распределения). Чем выше значение этого показателя, тем более неравномерно распределены доходы в обществе. В России он возрос с 0,260 в 1991 г. до 0,379 в 1998 г., намного превысив уровень экономически развитых стран с рыночной экономикой. По данным профсоюзов, если взять не 20, а 10% населения с наивысшими доходами (что более правильно характеризует социальное расслоение общества), то разрыв в уровне их доходов составляет не 8, а примерно 50 раз (Живалов В. Н. Финансовые потоки в российской экономике. М.: НПО «Экономика», 2000. С. 30, 36, 53.).

Необходимость повышения эффективности государственных и муниципальных расходов потребовала внедрения новых механизмов (бюджетирования, ориентированного на результат на основе государственных и муниципальных услуг и др.)

Для решения этой проблемы предлагаются разные способы.

1. Оценка государственных услуг — таких, как, например, среднее и высшее образование, государственное жилье, — по аналогии с «рыночными» эквивалентами. Определенные нормативы затрат позволяют сразу значительно сократить расходы.

2. Создание конкуренции государственным «производителям» со стороны производителей частных (например, транспорт, почтовые услуги).

3. Приватизация государственных предприятий и целых отраслей при условии, что взамен государственной монополии не возникнет частная.

4. Привлечение внешних контракторов (подрядчиков) для производства товаров и услуг, необходимых в государственном секторе на тендерной основе (позволит значительно снизить расходы за счет конкуренции между частными фирмами, стремящимися получить крупный государственный заказ) (Занадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос. Ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 130—135.).

8.4 Особенности организации финансов на муниципальном уровне

На организацию государственных и муниципальных финансов оказывают влияние такие факторы, как форма государственного устройства (унитарная, федеративная), особенности административно-территориального устройства государства, в том числе местного самоуправления.

В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь достаточные собственные финансовые ресурсы для выполнения своих функций.

Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Так, установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (Конституция Российской Федерации. Ст.12, 130—132.).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» приведен исчерпывающий перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление (поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения). Кроме того, Федеральный закон устанавливает перечень вопросов местного самоуправления муниципального образования, наделенного соответственно статусом поселения, муниципального района, городского округа. Так, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом и др.

На местные бюджеты возложена реализация вопросов местного значения, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения:

· обеспечение граждан электричеством, теплом, водой;

· содержание и строительство местных автомобильных дорог;

· предоставление услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания;

· организация досуга, благоустройство территории, вывоз мусора и т.д.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения поселения (ст. 14) относятся:

· формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

· установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

· владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

· организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;

· водоотведение, снабжение населения топливом;

· содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования;

· обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

· организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им ФЗ и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ и решением представительного органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Также могут быть предусмотрены средства самообложения граждан.

Все муниципальные образования обладают бюджетными правами, в соответствии с которыми формируется финансовая база для решения задач органами местного самоуправления. Так, Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетные полномочия муниципальных образований, в том числе установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения, исполнения, контроля и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами (ст. 9).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий, а «использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается»Бюджетный кодекс РФ. Ст. 15..

Поэтому местные бюджеты являются главным звеном муниципальных финансов. Они находятся в собственности муниципального образования и формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов. Местными налогами в соответствии с Налоговым кодексом РФ являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. В качестве налога, регулирующего выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, может использоваться только налог на доходы физических лиц. Неналоговыми доходами местных бюджетов являются:

· доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· доходы от продажи имущества;

· доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

· часть прибыли муниципальных унитарных предприятий.

В доходах местных бюджетов неналоговые доходы занимают не более 10%, и наиболее крупными из них являются доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направленные органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения, связанных с местом непосредственного проживания, в структуре которых наибольший удельный вес занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Для сбалансированности местных бюджетов могут использоваться долговые обязательства муниципального образования в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования.

Направления развития государственных финансов

В 1880 г. бывший экономический советник Отто фон Бисмарка А. Вагнер обратил внимание на то, что темпы роста государственных расходов в странах Западной Европы опережают темпы роста промышленного производства. А. Вагнер сформулировал «закон возрастающей государственной активности», в соответствии с которым государственные расходы в странах, где развивается промышленность, должны расти быстрее, чем объемы производства и национальные доходы.

Он доказывал, что социальный прогресс принес с собой растущую государственную активность, которая, в свою очередь, означает увеличение правительственных расходов. Длительные исследования экономических процессов, происходивших в ХIХ веке, подтвердили эти наблюдения и в определенной мере нашли отражение теории Дж. Кейнса.

Возникшая под воздействием экономического кризиса 1929—1933 годов, теория Дж. Кейнса признавала невозможность автоматического достижения равновесия состояния экономики. «Наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов», — отмечал Дж. КейнсКейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег / В кн.: Антология экономической классики: в 2-х т. Т 2. М.: Эконов, 1992. С. 424.. В этих условиях достижение стабилизации возлагается на государство, которому предписывалось воздействовать на три ключевые экономические переменные: склонность к потреблению, предельную эффективность капитала (ожидаемую норму прибыли) и норму процента. Главная задача экономической политики государства заключалась, согласно Дж. Кейнсу, в управлении совокупным спросом, а основным инструментом проведения политики управления спросом являлся государственный бюджет, рассматривавшийся как стабилизирующий фактор производства. Кейнсианская теория государственных финансов отвергала догмат сбалансированного бюджета, легализуя бюджетные дефициты для стимулирования экономики, и обосновывала, что в условиях кризиса или депрессии государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит и таким образом усиливая дополнительный спрос в «вялой экономике». При высокой конъюнктуре финансовая политика должна сдерживать спрос путем повышения налогов и ограничения расходов. Бюджетные дефициты могли сохраняться и при растущем производстве для стимулирования экономики и достижения наибольших темпов роста.

После Второй мировой войны стала проявляться тенденция отхода от крупных стабилизационных мероприятий. Так, например, с приходом к власти правительства М. Тэтчер в Великобритании и администрации Р. Рейгана (1981 г.) в США концепция всей системы государственного вмешательства в экономику была кардинально изменена. Эти изменения, наблюдаемые в финансовой политике стран с развитой экономикой в 1980-е гг., связаны с «новым явлением» в экономической науке — теорией «экономики предложения» в противовес кейнсианству, которое главное внимание уделяло регулированию спроса.

Ее возникновение было связано с исследованиями М. Фридмана в области жизненного цикла и концепции о постоянном доходе А. Лаффера — автора «налоговой кривой». Особая роль в этой теории отводилась государственным финансам, сокращению налогов, государственных расходов, уменьшению количества денег в обращении посредством политики высокого процента. Эти рекомендации монетаристской школы были направлены на уменьшение государственного вмешательства в экономику, замедление инфляции, увеличение темпов экономического роста. В США в результате налоговой реформы 1981 г. были понижены фактические ставки налогов на доходы корпораций и физических лиц, что способствовало активизации инвестиционной деятельности бизнеса и повышению жизненного уровня широких слоев населения. В то же время предполагали, что сокращение налогов не приведет к снижению налоговых поступлений (в соответствии с кривой А. Лаффера), однако снижение налогов привело примерно к пропорциональному уменьшению налоговых поступлений.

Так, Закон о реформе налогообложения (1986 г.) заменил прежнюю 14-разрядную шкалу налогообложения налога с физических лиц (предельная ставка была снижена с 50% до 28%), в области корпорационного налога пятиразрядная шкала с верхней ставкой 46% была заменена на трехразрядную шкалу (15% для первых 50 тыс. долларов годовой прибыли, 25% для прибыли в диапазоне от 50 до 75 тыс. долларов и 34% прибыли сверх 75 тыс. долларов.

Значительное место в современном неоконсерватизме (неоклассицизме) занимает монетаризм, основателем и лидером которого является американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике1976 г. М. Фридман. По мнению монетаристов, деньги являются главным инструментом, определяющим все развитие экономики. Государственное регулирование должно ограничиться контролем над денежной сферой. Главный параметр стабилизационной политики, согласно монетарной теории, — объем денежного предложения. Экономическую политику монетаристы предлагают переориентировать с кейнсианских рецептов антициклического регулирования, сопровождающегося резкими колебаниями денежной массы, на строгое регулирование последней в обращении, предусматривающее рост ее на 3—4% в год.

Несмотря на разнообразие циклов и подходов к выработке концепции антициклического регулирования, все они тяготеют к одному из двух направлений регулирования: неокейнсианскому или неоконсервативному. Первое ориентируется на регулирование совокупного спроса, второе — на регулирование совокупного предложения.

В то же время на Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене мировому сообществу были предложены новые цели общественного развития, связанные с ориентацией не на экономический рост, а на развитие человека. Следует отметить, что отечественная научная мысль, включая экономическую, заметно раньше пришла к подобному выводу (работы академиков РАН Л.И. Абалкина, Д.С. Львова, Е.И. Капустина, Е.Л. Маневича). Ключевыми ориентирами в новой системе ценностей становятся индексы развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемые ежегодно по странам исходя из трех критериев:

1) ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;

2) уровня образования;

3) величины реального ВВП на душу населения.

Вопросы для самопроверки

1. Основные вопросы теории государственных финансов.

2. В чем проявляется зависимость государства и рынка друг от друга?

3. Что понимается под государственными финансами?

4. Какие факторы воздействуют на организацию государственных финансов?

5. Каковы источники финансовых ресурсов органов государственной власти?

6. Дайте характеристику основным составляющим государственных финансов.

7. Каков состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления?

8. Направления развития государственных финансов.