ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ УСТОЙЧИВОСТИ
Проблемы повышения устойчивости функционирования народного хозяйства страны в экстремальных условиях, и главным образом, в военное время, привлекают внимание исследователей уже не один десяток лет. И в предвоенные годы, и в последствии, когда всесторонне осмысливается опыт работы промышленности и сельского хозяйства в Великую Отечественную войну, было приложено много усилий для определения наиболее рациональных направлений и методов подготовки различных звеньев народного хозяйства к работе в условиях военного времени. В 1941 году в течение 3-х месяцев после начала ВОВ советскими людьми за такой короткий промежуток времени было эвакуировано оборудование более 1500 различных предприятий и заводов. Причем, главное внимание в этот период уделялось вопросам совершенствования существовавшей тогда местной противовоздушной обороны (в последствии гражданской обороны страны), обеспечения населения средствами коллективной (бомбо- и газоубежища) и индивидуальной защиты (противогазы) от существовавших в то время средств вооруженной борьбы.
Это обусловлено тем, что в планы фашистского командования включалось как применение обычных средств поражения, так и боевых отравляющих веществ, имевшихся на вооружении германской армии.
В 70-80-е годы с появлением современных видов оружия массового поражения, исследование проблемы повышения устойчивости с планированием возможности применения комплексного подхода к использованию для защиты населения и производственного персонала всех существовавших средств и способов защиты, приобрело значительные масштабы и охватило основные территориальные и отраслевые звенья экономики. В этот период была создана достаточно разветвленная система научно-исследовательских организаций для разработки различных аспектов данной проблемы, актуальность которой на нынешнем этапе развития еще более возрастает.
Актуальность задачи повышения устойчивости, и в первую очередь объектов жизнеобеспечения, обуславливается следующими обстоятельствами:
- во-первых, несмотря на некоторое ослабление международной напряженности продолжается совершенствование как средств поражения, так и способов их доставки и систем наведения на вероятные цели;
- во-вторых, возросла угроза террористических актов;
- в-третьих, нежелания некоторых руководителей, являющихся начальниками гражданской обороны на своих объектах, вкладывать финансовые средства в проектирование и внедрение превентивных ИТМ ГОЧС и их недооценки возможных негативных последствий.
Все это, в последствии, приводит к значительному возрастанию ущерба, наносимого народному хозяйству и территориям в результате производственных аварий, катастроф, стихийных бедствий и других экстремальных ситуаций мирного времени, приводит к сбоям в работе предприятий, организаций и экологическим катастрофам на территориях.
К настоящему времени определились теоретические и практические рекомендации по повышению устойчивости функционирования различных отраслевых и территориальных звеньев народного хозяйства в военное время.
Накопленный опыт позволяет в определенной степени развивать направления и мероприятия по этой проблеме применительно к ЧС мирного времени, к деятельности МЧС России и единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как в целом, так и ее структурных подсистем в отдельности.
Исходя из сказанного, становится ясным нацеленность общественно-государственных механизмов на повышение устойчивости функционирования народного хозяйства (экономики) в чрезвычайных ситуациях как мирного, так и военного времени.
Общие положения по повышению устойчивости функционирования экономики страны, ее территориальных звеньев, отраслей и объектов в ЧС приведены на рис.1.
Одной из основных задач, возложенных на РСЧС в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", является разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от ЧС, осуществление государственных целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС, защиту человека, среды его обитания и повышение устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также подведомственных им объектов производственного и социального назначения в ЧС.
Решение этих задач возложено в МЧС России на Департамент гражданской защиты и Департамент предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Рассмотрим, в чем заключается сущность понятий "устойчивость", "повышение устойчивости" функционирования народного хозяйства в военное время и чрезвычайных условиях мирного времени.
Понятие "устойчивость" соизмеримо с понятием "надежность". Под надежностью технической системы, как трактует соответствующий ГОСТ, понимается свойство системы выполнять заданные функции в заданный промежуток времени и в заданных определенных пределах (допусках). Другими словами надежность технических систем, объекта - это свойство, а устойчивость технических систем объекта экономики - это способность технических систем возвращаться к своему первоначальному состоянию после воздействия дестабилизирующих факторов.
Под устойчивостью функционирования народного хозяйства в военное время и чрезвычайных ситуациях мирного времени понимается его способность удовлетворять оборонные и народно-хозяйственные потребности (постановление № 312-109 1979г.).
Под устойчивостью функционирования территориального звена народного хозяйства (автономная республика в составе Российской Федерации, край, область, город, район) понимается его способность обеспечивать производство продукции в установленных номенклатуре и объеме, а также обеспечивать жизнедеятельность населения на соответствующих территориях в военной время и чрезвычайных ситуациях мирного времени.
В "Каталоге основных понятий РСЧС" (ВНИИ ГОЧС, 1993г. Инв. № 19648), исходя из новых подходов в решении данных задач, даются следующие понятия:
- устойчивость функционирования народного хозяйства в чрезвычайных ситуациях - способность территориальных и отраслевых звеньев народного хозяйства удовлетворять основные жизненно важные интересы населения и общества на уровне, обеспечивающем их защиту от опасностей, вызываемых военными действиями и источниками ЧС природного и антропогенного характера;
- устойчивость функционирования территории в ЧС - способность территориального звена народного хозяйства удовлетворять основные жизненно важные интересы населения и общества на уровне, обеспечивающем их защиту от опасностей, вызванных источниками ЧС природного и антропогенного характера на определенной территории.
Под устойчивостью работы (функционирования) отрасли, объединения, объекта в чрезвычайных ситуациях понимается их способность производить продукцию в установленных номенклатуре и объеме (для отраслей и объектов не производственной сферы - способность выполнять заданные функции), а в случае аварии (повреждения) восстанавливать производство в минимально короткие сроки.
Подготовка народного хозяйства к устойчивому функционированию в чрезвычайных ситуациях (это же касается и отрасли, территории, объекта, независимо от формы собственности и сферы деятельности) - комплекс экономических, организационных, инженерно-технических, специальных и технологических мероприятий, осуществляемых с целью достижения устойчивого его функционирования в ЧС.
Повышение устойчивости работы объектов народного хозяйства в ЧС заключается в разработке и осуществлении комплекса мероприятий, направленных на:
- предупреждение ЧС;
- снижение возможных потерь и разрушений;
- обеспечение жизнедеятельности рабочих, служащих и членов их семей.
Повышение устойчивости работы объектов экономики в ЧС достигается заблаговременным планированием и проведением комплекса мероприятий, направленных на снижение воздействия поражающих факторов при ЧС как в мирное, так и военное время и включающего:
Организационные мероприятия – предусматривают планирование действий руководящего состава, органов управления по делам ГОЧС и РСЧС, соответствующих служб, организаций и формирований (в т.ч. ГОГО) по защите рабочих и служащих предприятий, проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ (АСДНР), восстановлению производства, а также по бесперебойному выпуску продукции на сохранившемся оборудовании.
Инженерно-технические мероприятия – осуществляются преимущественно заблаговременно и обычно включают комплекс работ, обеспечивающих повышение устойчивости производственных зданий и сооружений, оборудования коммунально-энергетических систем к воздействию поражающих факторов источников ЧС и их последствий.
Технологические мероприятия - обеспечивают повышение устойчивости путем изменения технологического режима, исключающего возможность возникновения вторичных поражающих факторов (эффектов) и их последствий.
Повышение устойчивости функционирования (ПУФ) народного хозяйства, его территориальных и отраслевых звеньев достигается осуществлением мероприятий, направленных на:
- предотвращение и уменьшение возможности образования крупных производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий;
- снижение возможных потерь и разрушений в случае их возникновения, а также от современных средств поражения и вторичных поражающих факторов;
- создание условий для ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также последствий применения современных средств вооруженной борьбы, проведения работ по восстановлению нарушенного хозяйства и обеспечения жизнедеятельности населения.
В соответствии с действующими руководящими документами, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров № 312-109 от 30.03.1979 г., были утверждены требования по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства в военное время.
В настоящее время общее руководство подготовкой народного хозяйства к устойчивому функционированию осуществляет правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (правительства республик в составе Российской Федерации, администрации краев, областей, городов, районов и др.).
Непосредственное руководство разработкой и проведением мероприятий по повышению устойчивости осуществляют министерства, госкомитеты и ведомства, КЧС территориальных органов исполнительной власти, руководители объединений и объектов экономики. На них возлагается ответственность за выделение для этих целей необходимых материальных и финансовых средств.
Основными направлениями повышения устойчивости функционирования народного хозяйства страны являются:
1. Обеспечение надежной защиты населения.
2. Рациональное размещение производительных сил (объектов экономики) на территории страны.
3. Повышение надежности инженерно-технического комплекса.
4. Исключение или ограничение поражения вторичными факторами.
5. Обеспечение надежности оперативного управления производством.
6. Организация надежных производственных связей и повышение надежности системы энергоснабжения.
7. Подготовка к переводу на аварийный режим работы.
8. Подготовка к восстановлению разрушенных производств.
Применительно к этим основным направлениям должны разрабатываться и осуществляться конкретные мероприятия по повышению устойчивости: в отраслях народного хозяйства - по отрасли (подотрасли) в целом, по подведомственным объединениям и объектам с учетом специфики и перспектив дальнейшего развития отрасли; в территориальных звеньях - по субъекту федерации в целом, экономическим районам, областям, районам, городам и другим населенным пунктам, а также по отраслям и объектам федерального подчинения с учетом природных, экономических и других местных особенностей.
Для отраслевого звена объединения, объекта основные направления повышения устойчивости трактуются следующим образом рис.2
1. Обеспечение защиты рабочих, служащих, членов их семей, населения, проживающего в ведомственных населенных пунктах и их жизнедеятельности в ЧС.
2. Рациональное размещение производительных сил отрасли, подотрасли, объединения, производственных фондов объекта на соответствующей территории.
3. Подготовка отрасли, подотрасли, объединения, объекта к работе в ЧС.
4. Подготовка к выполнению работ по восстановлению отрасли, подотрасли, объединения (объекта) в ЧС.
5. Подготовка системы управления отраслью, подотраслью, объединением (объектом) для решения задач в ЧС.
По основным направлениям разрабатываются и осуществляются мероприятия по повышению устойчивости:
- в территориальных звеньях (республика, край, область, город, район) с учетом природных, экономических и других особенностей этих звеньев;
- в отрасли народного хозяйства - по отрасли в целом, по ее подведомственным объединениям и объектам с учетом специфики их деятельности и перспектив дальнейшего развития.
Мероприятия по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства и его звеньев разрабатываются и осуществляются, в основном, заблаговременно, а также с учетом перспектив развития и совершенствования способов и средств поражения экономики в военное время, возможных последствий крупных производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий в мирное время.
Мероприятия, которые по своему характеру не могут быть осуществлены заблаговременно, проводятся в возможно короткие сроки в ЧС (например: эвакомероприятия, изменения технологических режимов работы, производственных связей, структуры управления и др.). В военное время - в соответствии с мероприятиями по планомерному переводу народного хозяйства на соответствующий режим работы.
В подтверждение этого можно привести пример, доказывающий жизненность этих мероприятий. Так, за первые три месяца с начала Великой Отечественной войны, государственными органами управления (решением Государственного комитета обороны) была организована эвакуация в тыл страны (районы Урала и Сибири) более 1500 заводов и предприятий.
К 1942 году был осуществлен быстрый перевод всего народного хозяйства на "военные рельсы" и уже к концу первого года Великой Отечественной войны Вооруженные Силы получали необходимое количество вооружения.
Авиационная промышленность за последние 3 года войны наладила ежегодное производство - 40 тыс. самолетов, артиллерийская промышленность - 120 тыс. орудий, до 450 тыс. пулеметов, 2 миллиона автоматов, свыше 3-х миллионов винтовок и около 1 миллиарда патронов.
Предложения по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства и его звеньев разрабатываются на основе результатов научных исследований, обобщения и анализа опыта мобилизационной подготовки и выполнения задач РСЧС. Проводится два вида исследовательской работы по устойчивости.
Во-первых, это специальные исследования, проводимые, главным образом, силами инженерно-технического персонала объектов и местных органов управления народным хозяйством.
Второй вид - научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, проводимые научно-исследовательскими учреждениями в общегосударственном, республиканском в составе Российской Федерации (территориальном, региональном) и отраслевых масштабах.
Оба вида исследований дополняют друг друга, являются важной составной частью организаторской работы по решению проблем повышения устойчивости, поэтому необходимо совершенствовать методику и организацию их проведения.
Мероприятия по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства, требующие соответствующего финансирования и материально-технического обеспечения, предусматриваются в планирующих документах.
Мероприятия по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства и его звеньев, включенные в план экономического и социального развития, рекомендуется выделять в отдельное приложение, которое может называться планом по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства (звена).
Часть мероприятий по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства (звена) предусматривается в плане на военное время и плане действий на мирное время.
Контроль за выполнением мероприятий и заданий по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства (звена), предусмотренных планами социально-экономического развития, мобилизационными планами, осуществляется плановыми органами, вторыми управлениями и отделами, другими функциональными управлениями и отделами в установленном порядке.
В целом, на основании накопленного опыта, общую схему организации работы по ПУФ народного хозяйства рис.3 можно разделить на 3 основных этапа:
исследовательский, на котором выявляются "слабые", "узкие" места в деятельности звена народного хозяйства, вырабатываются предложения по устранению этих "слабых", "узких" мест;
проверки и оценки предлагаемых мероприятий на эффективность и выбора наиболее целесообразных решений для данных условий. В этой связи трудно переоценить учения ГО, на которых можно проверить предложения и рекомендации по повышению устойчивости функционирования любого звена народного хозяйства, получить по ним объективные заключения;
реализации обоснованных и проведенных мероприятий через установленную систему планирования и контроля.
Таким образом, мы определились в содержании понятий "устойчивость" и "повышение устойчивости" функционирования народного хозяйства и его звеньев в чрезвычайных ситуациях.
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕРОПРИЯТИЯ ПО УСТОЙЧИВОМУ ФУНКЦИОНИРОВАНИЮ В ЧС
Основные направления и мероприятия по устойчивому функционированию в ЧС включают: