Вопрос 6. Международные конференции по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности и международное сотрудничество

Важной составляющей международного сотрудничества является соблюдение международных соглашений.

Почти все природоохранные конвенции, заключенные в последнее время, содержат положение, требующее от договаривающихся сторон принимать надлежащие меры для обеспечения эффективного соблюдения и применения соответствующих международных соглашений.

Существуют конвенции, требующие от участвующих в них государствах применения уголовных санкций за экологические правонарушения. К числу таких конвенций относятся:

Базельская конвенция по контролю за международными перевозками опасных отходов и их уничтожением (1989 г.), в частности п. 5 ст. 9;

Конвенция о международной торговле видами диких животных и растений, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), ст. VIII;

Конвенция по предотвращению загрязнения с судов (1973 г.), ст. 4;

Бамакская конвенция о запрещении ввоза в Африку опасных отходов и о контроле за их трансграничной перевозкой и обращением с ними в пределах Африки, принятая Организацией африканского единства, п. 2, ст. 9.

Многими государствами - членами ООН заключены двусторонние и многосторонние договоры об охране окружающей среды. Например, в Финляндии некоторые положения ее уголовного кодекса основываются на международных конвенциях. В Израиле в целях выполнения двусторонних и многосторонних договоров Министерство окружающей среды и его органы применяют все административные, технические и юридические меры, которые предусмотрены экологическим законодательством и законами по таким общим вопросам, как лицензирование, планирование и общественное здравоохранение. Национальные правовые документы Мексики, принятые во исполнение международных конвенций, имеют своей целью обеспечить не только выполнение этих конвенций на национальном уровне, но и охрану природных ресурсов Мексики.

Страны ЕС также вносят свою лепту в область охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Так, в ст. 25 Единого европейского акта, определяющую цели Сообщества в области окружающей среды, была добавлена новая часть (часть VIII, статьи 130r -130t):

"- охранять, поддерживать и улучшать качество окружающей среды;

- содействовать охране здоровья людей;

- обеспечивать бережное и рациональное использование природных ресурсов". Европейское экономическое сообщество издало ряд директив, в том числе директиву 337/85 об "оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду". Статья 3 этой директивы гласит: "Оценка воздействия на окружающую среду выявляет, описывает и оценивает соответствующим образом, в каждом отдельном случае и в соответствии со статьям 4 и 11 прямое и косвенное воздействие проекта по следующим факторам:

- люди, животный и растительный мир;

- почва, вода, атмосферный воздух, климат и ландшафт;

- взаимодействие факторов, указанных в первом и втором пунктах;

- материальные ценности и культурное наследие".

Понимая, что рассчитывать на добровольное самоограничение было бы утопично, многие страны решили разрешить противоречие между ростом экономики и использованием природных ресурсов путем принятия законодательства об охране природных ресурсов.

Следует напомнить, что именно в рамках Европейского Союза на встрече глав государств и правительств в Париже в 1972 г. было решено разработать программу экологических действий. Таким образом, можно утверждать, что Европейское экономическое сообщество стало инициатором движения за принятия законодательства об окружающей среде. Это является исключительно важным фактом для входящих в сообщество стран. Ведь известно, что по решению Европейского суда (Nold, 7/73) законодательство сообщества превалирует над любым национальным законодательством, даже над конституциями.

ЕС на основании своих учредительных документов предоставляет исполнительным органам принимать решения, имеющие абсолютный приоритет перед национальным законодательством государств - членов ЕС и непосредственно влиять на создание и функционирование общего рынка.

Экологические законодательные компетенции Европейского сообщества и государств-членов можно разделить на несколько групп. Первую образуют компетенции при отсутствии вторичного права. Статья 3 Договора об образовании Европейского сообщества (далее - ДоЕС) для достижения целей, указанных в ст. 2, предусматривает, что Европейское сообщество ведет политику в области окружающей среды. В соответствии со ст. 174 ДоЕС эта политика должна способствовать достижению определенных эколого-политических целей. Это означает, что экологическая политика ЕС выступает не вместо национальной экологической политики стран -членов ЕС, а исключительно наряду с ней. В соответствии с общими субсидиарными оговорками в ст. 5 ДоЕС четко установлено, что при отсутствии вторичного права со стороны ЕС государства-члены ответственны за мероприятия в области охраны окружающей среды.

Государства - члены ЕС обязуются придерживаться правил Договора об образовании Европейского сообщества. К этим правилам относятся все предписания общего первичного права в форме, признанной Европейскими судами. Так, государство - член ЕС не может издавать правила по защите окружающей среды, ограничивающие свободный поток товаров через границы, установленные ст. ст. 28 - 30 ДоЕС, выделять государственные субсидии по защите окружающей среды, идущие вразрез со ст. ст. 87 - 89 ДоЕС, или издавать налоговые распоряжения, противоречащие ст. ст. 90 - 92 Договора.

Представленные правила относятся также к государствам, не являющимся членами ЕС, но входящим в состав международных организаций. Статья 174 абз. 4 ДоЕС четко устанавливает, что договоры с третьими государствами и международными организациями могут быть заключены Европейским сообществом или государствами - членами ЕС в рамках их соответствующих полномочий. При отсутствии вторичного права Сообщества государства -члены ЕС имеют право самостоятельно вести переговоры и заключать международные соглашения. Если же при отсутствии компетенции ЕС целесообразно вести переговоры и заключить международное соглашение через Европейское сообщество, то ст. 300 ДоЕС предусматривает полномочие Европейской комиссии на ведение переговоров и заключение подобного соглашения через Европейский совет. На практике в переговорах о международных экологических соглашениях принимают участие как государства - члены ЕС, так и Европейская комиссия, которая часто не имеет определенного переговорного мандата.

Полномочие Европейского сообщества по разработке и принятию вторичного права по защите окружающей среды следуют из ст. ст. 2, 3 и 174 - 176 ДоЕС. Отведенную Европейскому сообществу задачу вести политику в области окружающей среды подробнее раскрывает ст. 174 ДоЕС. Эта задача включает в себя полномочие предлагать и достигать выполнения конкретных эколого-политических целей, предусмотренных ст. 174, в Европейском сообществе в целом: защищать, сохранять окружающую среду и улучшать ее качество, достичь высокого уровня защиты окружающей среды на всей территории Европы, способствовать защите человеческого здоровья, осторожно и рационально использовать природные ресурсы и предпринимать меры по преодолению региональных и глобальных экологических проблем на международном уровне. В любом случае по Договору об образовании Европейского сообщества в области окружающей среды только Европейская комиссия имеет право представлять законодательные предложения, которые затем обсуждаются и принимаются после предусмотренных Договором процедур. Другой правомочной основы для процедуры принятия правовых актов не требуется.

Практическая деятельность органов власти и управления всех уровней, предприятий и общественных объединений в странах ЕС в этом направлении базируется на эффективном контроле и надзоре за выполнением норм и стандартов безопасности, экономической ответственности, целесообразности и заинтересованности, государственной экспертизе, лицензировании видов деятельности, декларировании экологической безопасности и многих других процедурах. Для реализации каждой из них разрабатываются соответствующие программы и проекты, которые, по оценкам специалистов, наиболее эффективны в средне- и долгосрочных планах социально-экономического развития.

Одной из более действенных в экологической области организаций Европы является Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Она принимает необходимые меры для осуществления различных международных конвенций и соглашений, касающихся охраны окружающей среды. ОБСЕ проводит семинары по вопросам глобального и регионального партнерства по рациональному природопользованию, механизмам экологического контроля, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды и содействию созданию экономической и правовой основы для экологически устойчивого развития.

Главами правительств Содружества Независимых Государств (СНГ) подписано соглашение о сотрудничестве в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, на основании которого учрежден Межгосударственный экологический совет. Под его управлением находится Межгосударственный экологический фонд для осуществления координируемых природоохранных программ. Стороны этого соглашения разрабатывают и проводят координируемую политику по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны природной среды, особенно в плане требований и норм безопасности, касающихся трансграничной перевозки опасных и радиоактивных грузов. Правительства государств - членов СНГ согласились оставить в силе положения, действовавшие на территории бывшего СССР, до принятия международных документов или разработки новых унифицированных документов.

Таким образом, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности влияет на национальное законодательство. Должен действовать принцип приоритета международно-правовой нормы над нормой национального права. Он обязателен и для Республики Беларусь (по тем договорам и соглашениям, которые она подписала).