Бюджетный процесс. Участники бюджетного процесса, их полномочия

Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории

Тема 6. Бюджетная политика Российской Федерации

Рис. 6.41.

Рис. 6.40.

Рис. 6.39.

Рис. 6.38.

По дифференциальным уравнениям имеем

.

В заделке прогиб y(0) и угол поворота сечения θ(0) равны нулю. Эти граничные условия будут удовлетворены, если C₁=0 и C₂=0. Следовательно, балка изогнется по дуге параболы:

.

На этом примере наглядно проявляется приближенный характер уравнения, так как при постоянном изгибающем моменте согласно равенству

балка должна изгибаться по дуге окружности радиуса ρ. Однако в пределах длины балки указанные дуги окружности и параболы практически совпадают.

Пример 12. Для консольной балки с сосредоточенной силой P на свободном конце найти аналитические выражения для прогибов и углов поворота (рис.6.39).

Реактивная сила и момент в заделке равны R=P, M_R=Pl. В произвольном сечении на расстоянии x от заделки имеем

.

В заделке прогиб y(0) и угол поворота сечения θ(0) равны нулю. Эти граничные условия будут удовлетворены, если C₁=0 и C₂=0. Окончательно, имеем

.

Максимальные прогиб и угол поворота будут на правом свободном конце балки:

.

Знак минус в формулах для прогиба и угла поворота означает, что прогиб конца консольной балки направлен вниз, а поворот концевого сечения – по часовой стрелке.

Пример 13. Для балки нагруженной распределенной нагрузкой найти аналитические выражения для прогибов и углов поворота (рис. 6.40).

Изгибающий момент в произвольном поперечном сечении

.

В произвольном сечении на расстоянии x от опоры A имеем

.

Из условия для прогиба на левой опоре

.

Из условия для прогиба на правой опоре

.

Подставив значения C₁ и C₂ в уравнение, получим

.

На рис. 6.40 построены эпюры прогибов и углов поворота, из которых видно, что максимальный прогиб будет в середине балки

.

Максимальные углы поворота будут в опорных сечениях:

.

Пример 14. Определить вертикальное перемещение среднего и угол поворота торцевого сечения консольной балки (рис. 6.41).

Изгибающий момент от заданной нагрузки в текущем сечении M_z(x)= – qx²/2.

При нагружении единичной силой в среднем сечении балка будет иметь два, участка, причем на первом M_z¹(x) =0, а на втором M_z¹(x)= – 1 (x-l). Искомый прогиб в середине балки

.

Для определения угла поворота торцевого сечения приложим в этом сечении единичный момент. Тогда M_z¹(x) = 1, искомый угол поворота торца балки

.

Следовательно, торцевое сечение поворачивается не в направлении вращения единичной пары (см. рис. 6.41), а в противоположную сторону - по часовой стрелке.

1. Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории.

2. Бюджетный процесс. Участники бюджетного процесса, их полномочия.

3. Реформирование бюджетного процесса.

Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике.

Финансовая политика — это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций.

Одной из главных составных частей финансовой политики, во многом определяющей экономический курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, функции государства, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налоговую, и инвестиционную политику.

Экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуются через такие организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе взятые находят свое концентрированное выражение в бюджетной политике. Каждое из названных выше понятий отражает свои специфические организационно-финансовые и управленческие стороны функционирования бюджетных отношений, которые, в конечном счете, реализуются в бюджетной политике, т.е. бюджетная политика выступает комплексной организационно-финансовой категорией управления бюд­жетными отношениями на основе научно обоснованной концепции. Если последняя отсутствует у правительства, то вряд ли можно говорить о существовании бюджетной политики как таковой. Другими словами, бюджетная политика - это еще и область практической реализации научных знаний о бюджете и разработанной на их основе научно обоснованной концепции развития бюджетных отношений, т.е. это категория при­кладной финансовой науки.

Бюджетная политика тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доходный), налоговое бремя. Бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходимых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и территорий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.

С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории. Бюджетная политика представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

Бюджетная политика, будучи комплексной, самостоятельной организационно-финансовой категорией управления, имеет свои субъекты и объект. С убъектами бюджетной политики выступают государственные (муниципальные) законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и реализующие на практике принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уровней власти по доходам и расходам (налогоплательщики - физические и юридические лица, распорядители бюджетных кредитов и бюджетополучатели).

Под объектом бюджетной политики более правильным, научно и практически обоснованным было бы признать весь бюджетный процесс, включающий в себя бюджетно-налоговое право, бюджетную систему, систему бюджетов и бюджетный механизм. Названные относительно самостоятельные организационно-финансовые категории выступают одновременно структурными элементами единого бюджетного процесса, каждый из которых призван выполнять свои функции и задачи в рамках принятой бюджетной политики.

Как организационно-финансовая категория бюджетная политика должна строиться на основополагающих принципах:

- принцип объективности - означает отражение в бюджетной политике объективных процессов, происходящих в экономике, финансах, обществе;

- принцип преемственности - предусматривает формирование бюджетной политики на предстоящий финансовый год с учетом задач и достижений предшествующего периода;

- принцип обязательности - политика любая, в том числе и бюджетная может считаться действенной, если такая политика обязательна для исполнения, иначе она превращается пустой политический лозунг;

- принцип гласности - гласность бюджетной политики означает ее открытость, прозрачность, подконтрольность бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Перечисленные выше принципы являются основополагающими требованиями, которых следует придерживаться при построении рациональной бюджетной политики в России.

Содержание бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев:

1. По масштабности и долговременности целей и задач различают стратегическую долговременную (на срок от трех и более лет) и тактическую текущую составляющие общей бюджетной политики. Стратегия и тактика должны взаимодополняться и развиваться, а не противоречить друг другу, как это наблюдалось в России на протяжении 90-х годов. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта.

2. В зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом необходимо выделять следующие типы бюджетной политики:

а) доходный;

б) расходный;

в) контрольно-регулирующий;

г) комбинированный.

Доходный тип бюджетной политики характеризуется тем, что в управлении бюджетным процессом и в бюджетном механизме его реализации во главу угла ставится доходная часть бюджетной системы. Планирование, организация и исполнение бюджетов сконцентрированы преимущественно на доходах и ведутся от доходов, под объем которых подстраиваются бюджетные расходы и контрольно-регулирующие задачи. В налоговой политике, как основной части политики бюджетной, подобный подход проявляется в приоритете максимально возможного увеличения любыми средствами доходов бюджета в текущем плане и зачастую в ущерб стратегическим интересам экономики страны, регионов и налогоплательщиков.

Расходный тип бюджетной политики основан на подчинении доходов бюджета его расходам. Стратегия и тактика бюджетного планирования, регулирования и контроля сконцентрированы на расходной части бюджетов. В первую очередь определяется объем общественных услуг, выраженных через объем государственных (муниципальных) расходов, а затем под эти показатели подводится соответствующий объем доходных источников с учетом конкретной социально-экономической ситуации в стране и перспектив ее развития.

Контрольно-регулирующий тип бюджетной политики строится на максимально возможном использовании государством контрольно-регулирующих свойств бюджета, государственных расходов и заказов, налогов и налоговых методов (льгот, санкций и т.д.), зачастую в ущерб основному предназначению бюджета и цели бюджетной политики - максимальному (на конкретном этапе) обеспечению общества коллективными услугами высокого качества на основе поступательного развития рыночной экономики. Такой политике присущи чрезмерное увлечение регулированием и регламентированием экономики, государственными заказами, налоговыми льготами и санкциями, расширением государственной (муниципальной) собственности на сферы деятельности, традиционно выполняемой частным сектором, распространением жесткого государственного контроля на деятельность, не являющуюся исключительно бюджетной, и т.д. Элементы рассматриваемой политики не единожды применялись и применяются в России в течение последнего десятилетия. Это не случайно, поскольку контрольно-регулирующая бюджетная политика в отрыве от других ее типов обусловлена, как правило, слабостью выполнения бюджетом своих основных функций - образования и использования централизованных фондов денежных средств, длительным проведением государством жесткой политики высоких налогов, влекущей за собой массовое уклонение от уплаты налогов и уход легальной экономики в разряд теневой. Не меняя по сути элементов бюджетного процесса и бюджетного механизма, государство пытается возместить потери, связанные с недостатками выполнения бюджетной системой своих функций, контрольно-регулирующими мерами. Целью бюджетного регулирования и контроля становится не создание необходимых условий для нормального функционирования бюджетного процесса, а поиск способов искусственного вмешательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов.

Все три рассмотренных типа бюджетной политики имеют свои недостатки и применительно к современной России не могут быть использованы в чистом виде, изолированно друг от друга, поскольку это негативно скажется на экономическом состоянии государственного хозяйства. Поэтому более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная стратегия и тактика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета и достижение на этой основе значимого экономического и социального результата. Такую политику можно назвать по-другому равновесной бюджетной политикой, направленной на обеспечение равновесного соотношения всех функций бюджета, интересов государства, налогоплательщиков, пользователей государственными услугами и общества в целом.

Комбинированная (равновесная) бюджетная политика ориентирована на создание необходимых и достаточных условий для развития рыночной экономики, на увеличение количества и качества предоставляемых государством (муниципалитетами) услуг, на обеспечение органов власти всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации инвестиционной деятельности и повышения контрольно-регулирующей эффективности бюджетного механизма. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджетной политики могут быть разработка и внедрение научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных (муниципальных) расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация общего налогового бремени и ставок основных налогов, рационализация состава и структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней и межбюджетного регулирования на базе адекватного России бюджетного федерализма.

3. В зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. При этом под бюджетным регулированием мы понимаем не только межбюджетное регулирование, но и все прочие формы регулирующей деятельности государства в бюджетной сфере - распределение доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики и социальной сферы через систему государственных расходов (заказов, программ и т.п.). Сдерживающая политика типична для стран с развитой рыночной экономикой, где применяется с целью предотвращения кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущения переинвестирования отдельных отраслей экономики и т.д. В современной России речь может идти о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере в сочетании с использованием элементов политики сдерживания инфляции.

4. По территориальному признаку бюджетную политику можно разделить на федеральную, региональную и местную.

5. По признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие виды бюджетной политики.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Основные направления бюджетной и налоговой политики государства на новый финансовый год, изложенные в Бюджетном послании Президента РФ, имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти и в регионы страны, как правило, за 10 месяцев до начала нового финансового года. Руководители регионов на основании Бюджетного послания Президента РФ издают на очередной финансовый год соответствующие послания по регионам. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов — соблюдение и развитие основных направлений Бюджетного послания Президента РФ применительно к региону, определение общей концепции бюджетной и налоговой политики региона при разработке бюджета на очередной финансовый год.

Бюджетный процесс - совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.

В Российской Федерации бюджетный период, т.е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Бюджетный процесс включает следующие этапы:

сводное финансовое планирование и прогнозирование;

составление перспективного финансового плана;

составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

исполнение бюджета в течение бюджетного года;

анализ и контроль исполнения бюджета.

Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностями участни­ков бюджетного процесса. Такими полномочиями наделены:

Президент РФ;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица (субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.

Законодательные (представительные) органы власти наделены следующими полномочиями: рассматривать и утверждать бюджеты; рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов; формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней; и др.

Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов.

Органы исполнительной власти осуществляют:

- составление проектов бюджета;

- представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами;

- исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета;

- управление государственным (муниципальным) долгом;

- осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета;

- представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти; и др.

Аналогичные полномочия имеют исполнительные органы власти отношению к государственным внебюджетным фондам.

Центральный банк РФ выполняет следующие обязанности:

- совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрании РФ основные направления денежно-кредитной политики;

- обслуживает счета бюджета;

- осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Особое внимание обратим на то, что счета бюджета могут обслуживаться только Банком России, однако это правило имеет исключение, что следует из полномочий кредитных организаций.

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участники бюджетного процесса выполняют операции по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечивают функции Банка России там, где он их выполнять не может. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагам (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют:

- контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.

Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджета государственного фонда осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.

Главный распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств соответствующего бюджета выполняет следующие функции:

- определяет задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;

- утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

- составляет бюджетную роспись;

- распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;

- исполняет соответствующую часть бюджета и т.д.

Распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен:

- Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

- органом исполнительной власти субъекта РФ представлять сторону субъекта РФ в договорах о предоставлении средств бюджета субъекта РФ на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

- органом местного самоуправления представлять сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств местного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) - это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетное учреждение обладает правом оперативного управления государственным или муниципальным имуществом.

Министерство финансов РФ:

- составляет проект федерального бюджета и принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета;

- разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации;

- осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями;

- осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;

- проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и гарантий;

- регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий;

- осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом Российской Федерации;

- исполняет федеральный бюджет;

- составляет отчеты об использовании федерального бюджета, консолидированного бюджета Российской Федерации;

- налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством Российской Федерации;

- осуществляет иные полномочия.

В БК РФ установлены также исключительные полномочия руководителя Министерства финансов РФ, которые касаются процесса исполнения федерального бюджета, например, право разрешительной надписи или применение мер ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета.