Новый статус Верховного суда

На протяжении XIX в. значительно изменились положение и юридическая роль Верховного суда США, который постепенно закрепил за собой право конституционного контроля в отношении актов других государственных властей.

Конституция 1787 г. наделила Верховный суд; верховной, но по своему содержанию обычной юрисдикцией. Законом о судоустройст­ве 1789 г. (см. § 58) значение юрисдикции Верховного суда было не обычно увеличено, и она вышла на особый уровень. Верховному су­ду было предоставлено право издавать особые исполнительные при­казы (mandamus), обязательные для органов исполнительной власти, включая президента и государственных секретарей, а также право нуллифицировать (отменять) любой закон, если он уклонился в своем содержании от предписаний и принципов Конституции (ст. ст. 13 и 25). Федералисты в американском правительстве стреми­лись, по-видимому, посредством таких полномочий Верховного суда в еще большей степени подчинить отдельные штаты централизован­ному контролю. Однако на деле, разрешая разного рода правовые затруднения и острые коллизии, Верховный суд вышел далеко за рамки первоначальных предположений и превратился в еще один властный юридический орган, значение которого нередко перевеши­вало и законодательную, и исполнительную власть США.

Свою деятельность Верховный суд начал в 1790 г., после того как в него были назначены 7 судей — главным образом сторонников президента Вашингтона. За первые 12 лет своей деятельности суд рассмотрел всего около 60 дел, в основном связанных с морским правом и международными отношениями федерации. Работа суда получила новое направление в начале XIX в. с назначением на пост председателя Д. Маршалла.

В 1803 г. при рассмотрении иска кандидата в судьи Марбори к федеральному правительству о непрепятствовании его определению/ в должность Верховный суд вынес решение, ставшее важнейшим конституционным прецедентом. Суд определил несоответствие по­ложения ст. 13 Закона о судоустройстве 1789 г. принципу Конститу­ции о разделении властей, аннулировав положение закона и, по су­ти, присвоив себе право истолковывать федеральную Конституцию, и с позиций этого истолкования решать конк­ретные вопросы юстиции и правовой практики.

До середины XIX в. важнейшей правовой проблемой в сложив­шейся практике конституционного надзора Верховного суда была проблема взаимоотношений федерации и штатов. В этом отноше­нии Верховный суд внес много важных положений в конституцион­ное право. В обоснование государственного единства и целостности страны было вынесено решение (1793) о том, что штаты не пред­ставляют собой суверенных государств и поэтому Конгресс федера­ции располагает принудительной властью в отношении штата. Вместе с тем по другому делу Суд оговорил, что существует взаимная независимость компетенции штатов и федерации. Одним из важней­ших положений конституционной практики стало решение по делу: штата Техас (1869). Верховный суд определил, что вхождение штата в федерацию нерасторжимо и бесповоротно и что федеральное правительство вправе применять силу для сохранения целостности федерации. Этим был окончательно решен вопрос о единстве госу­дарства и о подчиненности прав штатов в ней.

В текущей деятельности Верховного суда сформировалось прин­ципиально важное новое представление о смысле федеральной кон­ституции. Суд неоднократно выносил решения, руководствуясь принципом, что Конституция есть акт особого верховного значения, причем содержание ее не ограничивается буквальным текстом, но включает некие условные принципы. В итоге сложилось важнейшее для конституционного строя и права США положение, что консти­туция такова, какой ее истолковывают судьи, и все, что не про­тиворечит принципам конституции, даже если прямо в ней и не предусмотрено, правомерно и должно служить прямым руковод­ством для практики. Такое несколько размытое представление о смысле конституционного закона создавало простор для судейского усмотрения. Но оно же позволяло продвигать юстицию вперед, раз­решая не предусмотренные ранее вопросы. Верховный суд высказал­ся за допустимость регулирования частных интересов в пользу об­щества, признав, что охрана частной собственности (одна из основ Конституции) не мешает тому, чтобы и общество имело свои права. Содержание обновленного конституционного права лучше всего вы­разил судья Маршалл, давая истолкование нового широкого понима­ния, что соответственно, что нет главному закону: «Цель должна быть законной и находиться в рамках Конституции, и все приемле­мые средства для ее достижения, которые не запрещены и соответ­ствуют букве и духу Конституции, признаются конституционными».

Формирование федеральной администрации

Юридической и фактической осью федерального управления стала власть президента. Первые выборы президен­та США завершились 4 февраля 1789 г. (им стал Д. Вашингтон). При вступлении в должность президента была проведена торжест­венная процедура инаугурации, которая стала с этого време­ни обязательной. В конце XVIII — начале XIX в. реальные полно­мочия президента ограничивались непосредственным государствен­ным управлением; законодательное вето применялось очень редко. С середины XIX в. влияние президентской власти возросло, прези­дент все более стал вмешиваться в законодательный процесс. В кон­це XIX в. президент Кливленд применял вето уже более 400 раз, подчиняя своему влиянию Конгресс.

В XIX в. президент практически единолично исполнял все долж­ностные полномочия. Только в 1857 г. было разрешено ему нани­мать себе секретаря за государственный счет. (До этого канцеляр­ский аппарат нанимали сами президенты за счет собственных средств.) Не существовало никакого аппарата Белого Дома. Даже охрана президента появилась только в 1901 г., после убийства пре­зидента Мак-Кинли.

Федеральная администрация, помимо президента, была пред­ставлена несколькими государственными секретарями (министра­ми), которые возглавляли департаменты. Реально объединенного правительства не существовало, и все правительственные ре­шения принимались единолично — президентом или самим минист­ром по его должности. Совместные встречи-совещания секретарей стали проводиться с 1791 г., но были редкими: на протяжении пер­вой половины XIX в. около 20 раз в году. Кабинет и высшее чинов­ничество формировались по принципу личной преданности прези­денту либо во исполнение тех или иных предвыборных договоренно­стей. Президент Т. Джефферсон впервые ввел в практику (1800) единовременную замену высших должностных лиц на основании принадлежности их к другой партийной группировке. К концу XIX в. такая замена чиновников по принципу партийной принад­лежности в зависимости от успехов той или другой партии на выбо­рах стала правилом и распространялась уже на несколько тысяч по­стов, включая и среднее чиновничество. Бюрократический аппарат значительно вырос, насчитывая до 100 тыс. должностей, формально назначаемых президентом (в 1790 г. в федеральном аппарате было до 350 служащих). Естественно, что президент физически не был в состоянии выбрать и назначить такое количество должностных лиц. Поэтому сложилась практика, согласно которой конгрессмен побе­дившей на выборах партии имел право рекомендовать к назначению от 100 до 250 чиновников, которые тем самым как бы попадали под его патронат. Чтобы несколько упорядочить эту практику (в итоге которой на правительственные посты могли попасть даже вовсе не­грамотные люди по принципу личной «полезности»), в 1872 г. был принят первый закон «О гражданской службе». Теперь специальный комитет из 3 человек вырабатывал правила назначения, систему конкурсных экзаменов для претендентов.

Первые ведомства — департаменты — были образованы в 1789 г.: Департамент финансов, Департамент военных дел, Депар­тамент иностранных дел. Каждый из них в конце XVIII в. насчиты­вал до сотни служащих, что для того времени, было, значительной цифрой. Основную роль среди государственных учреждений играл Департамент иностранных дел, хотя поначалу регу­лярные дипломатические отношения США установили только с Францией и Испанией. Значение Департамента военных дел было снижено практически отсутствием регулярной армии. Согласно закону 1791 г. американская армия основывалась на обя­зательной милиционной службе мужского населения штатов от 18 до 45 лет с собственной экипировкой. В организационном подчине­нии милиция находилась у штатов. Реально экипированы были не более трети ополченцев. Регулярная армия насчитывала до 5 тыс. солдат и офицеров, в течение первой половины XIX в. она еще бо­лее сократилась. Это стало причиной многих трудностей в ходе англо-американской, американо-мексиканской войн того времени. Только после Гражданской войны началась организация многочис­ленной регулярной федеральной армии. С 1794 г. федерация начала строительство собственного военного флота (поводом стала необхо­димость борьбы с пиратскими действиями алжирского флота). В 1798 г. был учрежден Военно-морской департамент; тогда же образован и регулярный корпус морской пехоты как удар­ная боевая единица федеральных вооруженных сил.

На протяжении XIX в. образовались еще несколько департамен­тов-министерств: Внутренних дел (1849), Сельского хозяйства (1862), Юстиции (1870), Почтовый (1872). Появились также административные учреждения, образо­ванные Конгрессом для особых видов главным образом социально-культурного управления и находившиеся вне прямого контроля пре­зидентской администрации. Наиболее видными такими учреждения­ми были Смитсонианский институт (1846) для содействия развитию наук, Комиссия по регулированию между штатной торговли (1887). Если учреждения типа Смитсонианского института были внут­рисистемными и не имели никакой принудительной власти, то федеральные комиссии обладали квазисудебными права­ми, решали споры как между юридическими, так и между частными лицами, принимая на себя по сути регулирующие функции.

Руководители федеральных министерств были не только чинов­никами, но и должностными лицами государственной исполнитель­ной власти. При известных условиях они могли занять пост прези­дента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегу­лирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президен­та замещали поочередно вице-президент, государственный секре­тарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.

Конгресс

Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законода­тельными полномочиями, предоставленными Конституцией. Чис­ленный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записан­ную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.

Законодательная процедура в Конгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительного обсуждения проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил поста­тейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект пе­чатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чте­ние. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При раз­ногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставани­ем), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применя­лось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был со­ставлен лично Т. Джефферсоном на основании разных историче­ских и законодательных источников; в 1837 г. написанное им «Ру­ководство» было принято в качестве официального документа Конг­ресса.

Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные — свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от об­суждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комите­тов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по орга­низации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был об­разован один из важнейших впоследствии — Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образо­вались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотре­нию внесенных биллей, Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские ко­митеты для организации собственной работы. К 1816 г. существова­ло уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направле­ниями законопроектной работы и взаимоотношениями с админист­рацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число вре­менных комитетов Сената доходило до 100 за два года.

Рост числа постоянных комитетов и их го­сударственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчиты­валось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 по­стоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Су­щественно изменилось их значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии — это представление для публики, охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. — В то время как комитеты конгресса — это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе ли­бо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом ко­митете. В Сенате комитеты формировались более демократично — или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846г.).

Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столи­це — первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790-1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впе­чатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, сле­довало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячи­тельных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.

Помимо законодательных, другие функции Конгресса, предус­мотренные Конституцией, осуществлялись эпизодически. Со време­нем Сенат выработал определенную процедуру утверждения долж­ностных лиц по письменным представлениям президента. В общем это утверждение проходило благоприятно для администрации. Од­нако до 1/4 кандидатов в судьи Верховного суда на протяжении ве­ка были отклонены Сенатом. Практика импичментов была редкой — на протяжении века не более 10 раз. Большинство отстра­нений от должности по решению Конгресса пришлось на федераль­ных судей. Дважды Конгресс был вынужден самостоятельно изби­рать президентов — в 1800 и 1825 гг., когда первичные выборы не принесли победы кандидатам. С первых лет работы Конгресса в нем стали группироваться сторонники той или другой политической ли­нии, формируя кокусы. Работа кокусов вносила некоторое ор­ганизующее влияние на обсуждения и голосование в палатах. Кокусы стали зародышем формирования в США политических партий.