Реорганизация высшего и центрального управления

Государственное управление в условиях “просвещенного” абсолютизма. Условия, предпосылки изменения государственного управления во второй половине XVIII в. Реорганизация высшего и центрального управления

Череда дворцовых переворотов 1725—1762 гг. ослабила российскую государственность, все уровни управления. Отрицательно сказались насильственное смещение Екатериной II Петра III, его убийство в 1762 г.; смерть в Шлиссельбургской крепости (1764 г.) объявленного императором еще в 1741 г. Ивана VI Антоновича, законного претендента на трон. В 1801 г. был убит император Павел I в результате заговора при участии сына-наследника Александра I, которого готовила на царство бабушка — императрица Екатерина II. Государственное управление России подверглось сильному влиянию немецкого образа правления в связи с утверждением на троне представителей готторпской линии династии.

Кровавые события в верхних эшелонах Российского государства происходили в контексте цивилизационных изменений, великих революций на Западе. Развитие России сдерживала многовековая традиция централизованной самодержавной власти, принявшей в XVIII в. характер абсолютизма.

Система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. Оно отразило и потребности капитализации социально-экономической сферы, изменено с учетом обозначившейся стабилизации социальной структуры российского общества из пяти основных сословий — дворянства, духовенства, купечества, мещанства, крестьянства с внутри- и межсословными слоями. Преобладало организованное по-феодальному помещичье-крепостное, удельное, монастырское, церковное, заводское, черносошное крестьянство. Сословное деление — яркий признак средневековья — определило феодальный характер управленческих реформ в XVIII в.

Сказалась на изменении функций, административной структуры системы управления завоевательная внешняя политика, что ужесточило налоговый пресс, эксплуатацию крестьянства и других податных слоев населения.

Отразились на качестве государственного управления обострение социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления заводских, монастырских, государственных, помещичьих крестьян, возникшие в 1762—1769 гг.

Не могли не сказаться на управлении и личные качества Екатерины II, воспитанной на традициях немецкого государственного режима, под влиянием шведского, германского, австрийского, французского просвещенного абсолютизма, ее стремление к имиджу тоже законной и тоже просвещенной государыни, завязывание знакомства с западноевропейскими просветителями, отражение их отдельных идей в своих сочинениях, проектах и беспощадная расправа с А.Н. Радищевым, Н.И. Новиковым и другими российскими просветителями, проявившими критическое отношение к крепостничеству-рабству, грубому императорскому самовластию.

Государственное управление отразило уникальное явление российской истории — феминократию, не имевшую прецедента ни как в отечественной, в мировой истории, так и продолжения. Пять женщин, в том числе иностранки, были на троне в течение 70 лет XVIII в.: Марта Скавронская, “женщина из-под солдатской телеги”, ставшая второй женой Петра I и императрицей; вдова курляндского герцога Анна Ивановна из Митавы; ее племянница Анна Леопольдовна, правительница при малолетнем сыне, императоре Иване VI Антоновиче; Елизавета Петровна и Екатерина П. Женщины на престоле монарха оказались в условиях, когда по существовавшему государственному статусу они не могли помышлять даже во сне о военной и гражданской службе, занимать придворные должности, кроме специально женских (фрейлина и т.д.).

Сказался на управлении фаворитизм — своеобразный институт власти, являющийся мировым и российским явлением. Назначенные на высокие государственные должности фавориты имели свою канцелярию, получали звания, принимали челобитные вельмож, влияли на функционирование органов государственного управления положительно или отрицательно в зависимости от своих способностей.

Изменения государственного управления воплотили идеологию абсолютизма, обоснованную видными идеологами родовитой аристократии, в том числе князем-рюриковичем М.М. Щербатовым. В восемнадцати книгах “Истории российской от древнейших времен”, в работе “О повреждении нравов в России” и других представлена концепция традиционализма, естественности самодержавного режима и управления, крепостного состояния крестьянства, неравенства сословий, особо привилегированного положения дворянства — “станового хребта общества”. Вместе с тем отмечалось хаотическое состояние законодательства, системы управления, бездарность и леность чиновничьей бюрократии, жестокость законов, самовластие самодержца, чем объяснялось кризисное состояние различных сфер жизни; подчеркнуто право знати на участие в управлении государством, представлен в качестве общественного идеала сословно-кастовый строй крепостничества, олигархическое дворянское государственное управление во главе с монархом — “первым среди равных”.

Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII в., стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в государственном управлении.

Идеи западноевропейских и российских просветителей сказались на трансформации общественного мнения в сторону критического отношения к чисто феодальным основам государственного управления, что породило позднее перспективу его либерализации. Императрица же игнорировала поставленные публично вопросы об ограничении абсолютистско-монархического управления конституционным представительством сословий, о реформировании и ликвидации лежащего в основе управления крепостничества.

Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70—90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения империи начала 70-х гг.

Необходимостью упорядочить систему управления была мотивирована в Манифесте 6 июля 1762 г. одна из причин свержения Петра III. Екатерининские административные реформы коснулись всей системы государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций.

Реформы исходили из следующих целей:

а) сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную собственность, сословность и другие фундаментальные основы абсолютистско-монархического государственного управления;

б) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике, а также геополитических интересов дворянской империи;

в) уберечь институты российского традиционализма от влияния европейских революционных идей и политического опыта;

г) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина старалась казаться просвещенным монархом, матушкой-императрицей для русских подданных, установила связь с французскими энциклопедистами, поощряла активность дворянского общественного мнения, интерес к политическим идеям, предоставляла возможность желающим высказываться в комиссиях, печатных изданиях, сама публиковалась в журнале “Всякая всячина”, одно время окружала себя образованными государственными деятелями, велела 2 марта 1768 г. подписываться в челобитных “верноподданный” вместо традиционного “раб”.

С абсолютистскими стремлениями императрицы не совпадал проект Н.И. Панина, поданный им Екатерине II сразу же после переворота, о постоянном государственном совете по типу аристократического шведского. Учреждение по назначению Верховного места с законодательными правами мотивировалось тем, что “власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон”.

Автор проекта считал, что в российском управлении в отличие от европейского действует преимущественно “сила персон, чем власть мест государственных”, что органам управления недостает законных оснований, которые бы создали законодательную базу их прочного функционирования. Он предлагал ввести разделение властей, выделить законодательную власть, внедрить элементы западного общественного устройства, упорядочить государственность, чтобы страна не зависела от каприза сидящих на троне, учесть уроки бироновщины, временщиков и оградить престол от случайных людей. Верховный совет должен был рассматривать вопросы в присутствии Екатерины, которая учитывала бы высказанные мнения, принимая окончательные решения. “Проще говоря, — отметил В.О. Ключевский, — Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли личный произвол монарха”. Удивительно, что Екатерина II приняла проект, подписала даже манифест о новом постоянном совете, назначила его членов, но проект и манифест не были изданы, а сданы в архив. Она ослабила влияние придворной бюрократической олигархии, высшей чиновной аристократии, роль которой возросла в предшествующие десятилетия, особенно при императрицах-женщинах Екатерине I, Анне Ивановне, Елизавете Петровне.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию. Отменила в армии введенные ее мужем прусские порядки. Объявила обычную для переворотов амнистию военных и статских чинов. Щедро осыпала военных участников переворота императорскими наградами. Завершила ликвидацию зловещей Тайной канцелярии.

Заметной стала реорганизация Сената. Функции детища Петра I серьезно изменялись в смуте дворцовых переворотов, когда слабела вся система управления, снижалась роль Сената, особенно при Екатерине I и Анне Ивановне. Сенат возродился при Елизавете Петровне, получил полномочия общего руководства управленческим аппаратом упраздненного кабинета. К 60-м гг. он стал высшим административным и судебным учреждением, ослаблял воздействие на управленческий механизм, сосредоточил высшую вельможную элиту, которая пыталась влиять на управление, повысить роль Сената в управлении. Видя опасность для своих самодержавных амбиций со стороны этой группы, Екатерина II решила “поставить” Сенат под “просвещенную” государеву руку, ограничить его функции в управлении государством.

В манифесте 15 декабря 1763 г. “Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел” состояние сенатского управления признано не соответствующим потребностям государственного управления. Однако Сенату придан статус высшего лишь исполнительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица. Назначенный на эту должность князь А.А. Вяземский, известный своей честностью, неподкупностью, был ответствен лично перед императрицей, докладывал ей ежедневно о работе, решениях Сената, сосредоточил в своих руках дела юстиции, финансов, казначейства, контроля и надзора, выполнял роль приближенного министра управления, самостоятельно решал дела, подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады наместников. Роль же возглавляемого им Сената не возвышалась, а наоборот. Его функции были раздроблены между шестью созданными в его составе относительно автономными департаментами во главе с обер-прокурорами. Первый департамент рассматривал важнейшие внутренние политические дела в законосовещательном аспекте. Второй ведал судебными делами в апелляционном аспекте, третий — полицией, образованием, западными окраинами империи, четвертый — военными и морскими делами. Пятый и шестой размещены в Москве. Функции одного ограничены судебными делами, другой функционировал в качестве сенатской конторы.

Н.И. Панин предлагал структурировать сенат с целью повышения его высшей управленческой роли. Сделано же было так, что департаменты действовали раздробленно и самостоятельно в рамках расписанных дел, “все в равной силе и достоинстве”, не имели никаких преимуществ один перед другим, принятые ими единогласно решения “на точном разуме законов” почитались “равно, как бы всем Сенатом” учиненные. При расхождении мнений дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора, при участии сенаторов от других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выносилось на общее собрание сенаторов. Если и тут “не все сенаторы на одном мнении утвердятся”, генерал-прокурор докладывал все дело с разными сенаторскими и своим мнением императрице на рассмотрение. Невелика, принижена оказалась роль Сената. Сенат утратил свои широкие полномочия, лишен законодательных прав, из высшего органа управления превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, которым переданы функции Камер-, Берг-, Штате-, Ревизион- и других коллегий, канцелярий.

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия), имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Ее функции в системе политического розыска определены лично Екатериной II, которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее полицейскую регламентацию государственного управления, всей жизни империи. Именно тогда широко применялась перлюстрация писем, поощрялось устное и письменное доносительство. Через Тайную канцелярию прошли все крупные политические процессы 70—90-х гг. Осенью 1774 г. присутствие экспедиции переведено в Москву, поближе к репрессивным действиям карательных воинских частей против пугачевцев. Здесь рассматривались материалы следственных комиссий, созданных в Оренбурге, Казани, Царицыне, Уфе, Симбирске, здесь совершались казни. Налицо была полицеизация функций одного из высших карательных органов государственного управления.

Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового “Уложения” (1767—1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 “наказов”. Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении подчинена деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе “для соображения всех дел, относящихся к ведению войны”. Совет состоял из вельмож-аристократов, руководителей центральных органов, ближайших сановников. После окончания войны в 1774 г. он собирался и функционировал довольно регулярно, приобретал роль постоянно действующего и совещательного, консультативного и даже распорядительного органа при императрице. Совет при высочайшем дворе воплощал в государственные решения волю Екатерины II по вопросам военной, внешней и внутренней политики, реформам государственного управления. Павел I значительно сузил функции Совета, который просуществовал до 1801 г.

Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления “собственных ее императорского величества дел”. Статс-секретарь Г.Н. Теплов ведал на первых порах личной перепиской Екатерины II, постепенно расширились его функции вплоть до влияния на государственное управление. Была учреждена должность второго статс-секретаря, назначенный на нее И.П. Елагин принимал и оформлял челобитные на высочайшее имя, давал им ход. Статс-секретарь с 1775 г. князь А.А. Безбородко сосредоточил в канцелярии все государственные дела, восходившие на утверждение императрицы и требовавшие решения с ее личным участием. С 1783 г. он фактически руководил и внешней политикой, позднее (1797 г.) стал канцлером. Многие законы Екатерина II создавала по его рекомендациям. Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформившуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одновременно утратил функции государственного органа Кабинет императрицы, сохранивший лишь задачи умножения личного имущества Екатерины II, хранения личной коллекции произведений искусства в Эрмитаже Зимнего дворца закрытого типа.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие подобные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала, внедрялись принципы единоначалия.

Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Сохранились лишь три так называемые общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено существование и задержавшейся дольше других Коммерц-коллегии. Управление просвещением, таможенной политикой и другими конкретными сферами Екатерина поручала отдельным приближенным лицам.

Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.