Понятие, принципы структура

Экономический механизм охраны окружающей среды

23.11.2011.

Понятие

Это понятие и доктринальное, и легальное. Например, закон об охране атмосферного воздуха, закон об охране окружающей среды.

Понятие собирательное, обычное. Определенный набор финансовых инструментов: прежде всего, это обязательные платежи налогового, неналогового характера. Это льготы, бюджетные льготы, государственная пошлина, экологические налоги (в РФ не взимаются. Например, в США взимаются «зеленые налоги»). Это нужно для стимулирования экономического интереса природопользователя, загрязнителя. Это направлено и на оборот, чтобы он отказался от определенных видов деятельности.

Юридическое определение этого понятия такое: совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу аккумулирования (собирания, накопления) и расходования денежных средств на цели охраны окружающей среды.

Совокупность правовых норм включает в себя нормы как экологического законодательства, так и нормы иной отраслевой принадлежности (налогового, бюджетного, страхового законодательства).

Принципы экономического регулирования.

Они либо прямы установлены законом, либо вытекают из него.

1) Принцип платности природопользования- ст. 3 Закона об ООС. Этот принцип можно разделить на:

i. Принцип платности использования природных ресурсов (земель, лесов);

ii. Принцип платности загрязнения окружающей среды или негативного воздействия на окружающую среды.

Плата также закреплена в ЗК (ст. 65), в Водном Кодексе, в Лесном Кодексе (ст. 80, 81), в ФЗ «О животном мире».

Освобождение отплаты может быть только в случаях, указанных в законе.

Формы платы могут быть как налоговые, так и неналоговые (например, плата по договору аренды земельного участка). Также, например, сборы за пользование объектами биологических ресурсов.

Есть платежи за лицензионные сборы, сборы за участие в конкурсах, иные сборы.

Экологическая функция этих платежей заключается в том, что они побуждают более экономно и рационально использовать эти ресурсы, а также законодателем положен механизм взимания повышенной платы. Если водопользователь забирает воду больше лимита, то базовые ставки умножаются в 5 раз. Т.е. водопользователей стимулируют к более экономному потреблению.

Плата за негативное воздействие на окружающую среды- ст. 16 Закона об ООС. Плата взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, размещение отходов производства и потребления, выбросы в водные объекты; плата за загрязнение почв и недр; тепловое, шумовое и иное воздействие- но за эти вида воздействия плата сейчас не взимается.

Такая плата не является штрафом. Это публично-правовой обязательный неналоговый платеж. Это плата не является своего рода индульгенцией, т.е. правом делать всё, что угодно. П.4. ст. 16 Закона об ООС говорит о том, что внесение платы не освобождают природопользователей от юридической ответственности.

Принцип платности является доминирующем в регулировании. Субъект хозяйственной и иной деятельности должен платить за всё- должен инвестировать в то, чтобы уменьшались выборы вредных веществ. т.е. он оплачивает все риски и все меры по сокращению наступления всевозможных рисков.

Это пришло из Стокгольмской декларации ООН об ООС 1970 года.

2) Принцип участия публично-правовых образований в финансировании мер по охране окружающей среды. Эти субъекты обязаны осуществлять меры по охране окружающей среды. Этот принцип очень важен, он коррелируется с принципом «загрязнитель платит».

Кто должен платить за охрану окружающей среды?

Первый подход- природопользователь или загрязнитель платит.

Второй подход- государство платит.

Третий подход- жертва населения, общество, население, т.к. оно само участвует в загрязнении, потребляет экологически опасные товары.

Государство, конечно, же должно брать на себя определенное бремя расходов по поддержанию окружающей среды в надлежащем состоянии. Собственник несет особое время содержания своего имущества.

Именно российская федерация должна вести бремя расходов по очистке водных объектов, по реконструкции берегов, дна.

Государство участвует в финансировании таких мероприятий.

Но государство не участвует в финансировании накопленного экологического ущерба. Например, это складированные небезопасным образом отходы, это затонувшие суда, это различное брошенное имущество (например, военный объект: военная часть).

Государство ищет инвесторов, которым эти объекты интересны.

Это те механизмы, которые у нас отсутствуют.

3) Принцип экономического стимулирования природоохранной деятельности

Основная цель- не просто взять плату, а стимулировать к более экологически надлежащему поведению, сокращению негативного воздействия на окружающую среду, сокращение потребления электроэнергии.

Нужно развивать рынок экологических услуг, некоторые формы предпринимательства.

В этом смысл экономического стимулирования.

Был принцип целевого расходования платы в 1992-1993 годах. Раньше во всех законах, кодексах были нормы, согласно которым все платежи за природные ресурсы должны были через бюджет или внебюджетные фонды направляться на охрану природных ресурсов.

Был, например, Фонд восстановления охранных объектов. Было требование о целевом использовании средств этих фондов. Но после реформы и в бюджетном и налоговом законодательстве был принцип совокупного покрытия бюджетных расходов. Никакие доходы бюджета не могут быть увязаны с конкретными расходами. Т.е. нельзя собирать деньги на конкретные цели, на конкретные фонды. В законодательстве не был отрегулирован порядок расходования средств этих фондов. Поэтому было много злоупотреблений.

Всегда есть возможность направить деньги на иные цели, которые не связаны с охраной окружающей среды.

Если бы закон на том этапе урегулирован бы расходы средств фондов, то такой принцип бы работал.

Хотя некоторые изъятия делаются. Например, сейчас есть дорожные фонды.

Структура экономического механизма

Платежи, налоги, льготы, залоговые схемы, механизм, предусмотренный Киотским протоколом: купли-продажи прав на выбросы парниковых газов. В 2012 году он прекращает свое действие и будет новый протокол.

У нас такой механизм не предусмотрен.

Залоговые схемы- при реализации его продукта, определённых групп продуктов, в его цену закладывается стоимость его будущей утилизации.

Проблема существует. Её решают путем применения залоговой схемы. Эти деньги идут на отдельные счета.

Общество должно избавляться от старых автомобилей, другой экологически опасной продукции.

При приобретении сразу оплачивается утилизации. В Советское Время был популярен сбор бутылок.

Производителя и потребителя вынуждают сокращать выпуск определенной продукции и заменять эту продукцию менее опасной. Можно облагать налогом опасные продукты, и производить его становится невыгодным.

В некоторых странах, например, в Великобритании и США, экологическим налогом облагается электроэнергия. Налог вводится, чтобы стимулировать энергосбережение и чтобы использовать энергию ветра, термальную.

В США в течение 10 лет действовала прогрессивная шкала налогов вплоть до полного вытеснения продуктов, которые содержали озоновые вещества.

В РФ пока таких налогов нет.

Что у нас применяется из методов экономического стимулирования?

Это Глава 4 закона об ООС. Дается перечень основных мер экономического регулирования.

К числу таких мер относится:

1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду;

2. Налоговые и иные льготы субъектам, осуществляющим ту или иную деятельность в сфере охраны окружающей среды;

3. Экологическое страхование;

4. Иные элементы- перечень в статье 14 Закона об ООС.

Но не всё, что в статье 14 сказано, относится к мерам экономического регулирования. Например, не относится к мерам возмещение вреда.

Меры экономического регулирования рассчитаны на применение в границах дозволенного.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Это статья 16 Закона об ООС. Преимущественно, это нормы бланкетного характера- формы платы устанавливаются федеральными законами. Раньше это должен был регулировать один закон. Его 10 лет разрабатывали, пока не приняли. Ни одна из версий законопроектов не устроила бизнес и власти.

Механизм взимания платы не совершенен. Сейчас несколько изменилась формулировка- и форма платы определяется федеральными законами.

Есть в Бюджетном кодексе ст. 51-неналоговые доходы федерального бюджета, 57, 62. Это штрафы, средства, получаемые от использования государством принадлежащего ему имущества.

Это плата- неналоговый платеж. Какова его правовая платежа? Точно не гражданско-правовой и не налоговый. Публично-правовой платеж.

Есть позиция КС- Определение от 10 декабря 2002 года (до этого ВС сказал, что это налог), а КС сказал, что это не налог. Это определение важно, т.к. многочисленные споры о правовой природе платы были закончены. Одновременно, КС сказал, что это фискальный сбор и компенсационный платеж.

БК вслед за определением КС четко закрепил, что это неналоговый платеж. БК определяет пропорции поступления этой платы:

a) В федеральный бюджет- 20% платы;

b) В региональные- 40% платы;

c) В местные бюджеты- 40%

d) В Москве и Санкт-Петербурге- 80%.

В КоАП есть статья 8.41. Существует года 3 или 4 эта статья. Ответственность за несвоевременное внесение платы. Это единственная форма принуждения плательщика к тому, что он не платил плату.

Есть статья 28 Закона об охране атмосферного воздуха, в Законе об отходах производства и потребления есть соответствующие нормы.

В законе о бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 год, и есть в статье 3 коэффициенты индексации савок платы, которые установлены в настоящее время.

Отдельные нормы есть в статьях 254, 251 НК.

Ни в одном из этих законов не определен субъект платы, т.к. круг плательщиков. В отношении налогов- субъекты хозяйственной деятельности. Кто это? В некоторых субъектах плату с граждан начали взимать.

Эти неточности сделали аморфным круг субъектов платы.

Не определено принудительное взимание платы. либо уполномоченные органы должны это делать либо суд. Но прямого указания нет на это в законе. Была практика судов, которые не принимали к рассмотрению такие споры. Но сейчас практика такая, что раз спор экономический, то суды рассматривают такие споры.

Кто на практике является плательщиком платы? Все платят. И бюджетные организации тоже.

Не установлен перечень субъектов, которые освобождаются от такой платы.

Большинство промышленных предприятий сами отходов не размещают. Хранение на территории городов запрещено. Они сдают их по договору организациям, которые занимаются их размещением. Вот эти организации и платят за воздействие на окружающую среду.

На уровне подзаконных актов большой массив Постановлений Правительства, Министерства природных ресурсов, Госкомэкологии. Это различного рода инструктивные указания.

Важное ПП от 28 августа 1992 года № 632. Оно было предметом рассмотрения ВС, КС и неоднократно было предметом споров и рассмотрения со стороны высших судебных органов. оно действует до сих пор.

Ещё одно ПП № 344 от 12 июня 2003 года. Оно называется «О нормативах платы за выбросы загрязняющих веществ». В нем дано несколько таблиц. Отдельно нормативы платы за выбросы веществ в атмосферный воздух, далее сбросы и далее отходы. Перечисляются загрязняющие вещества (их перечислено более 400- например, метан, CO). Установлены базовые ставки за выбросы единицы вещества в рублях. Это сложные технологические расчеты. Каждый из источников учитывается.

Мы говорили о нормировании. Есть допустимые, сверхдопустимые нормативы. Если предприятие осуществляет выбросы в пределах нормативов, то они платят по базовой ставке, если превышают- то ставка умножается в 5 раз. То, что допустимо идет по обычной ставке, а если превышение- 5 кратная ставка. Если превышает предельно согласованную ставку- то ещё на 5 умножается.

Есть бюджетная норма об индексации этих ставок. Принцип целевого расходования средств.

Раньше можно было плату не вносить, а засчитывать в свои инвестиции, направленные на решение собственных экологических проблем. Сейчас такой механизм не предусмотрен и ВС в 2009 году сказал, что такие действия невозможны. Льгота является бюджетной, а в БК применение такой льготы не предусмотрено.

Есть ПП от 8 января 2009 года о мерах по стимулированию сокращения сжигания природного газа на факельных установках. Оно влияет на нефтедобывающую отрасль. Есть практика сжигания попутного газа на факельных установок. Часть метана попадает в атмосферу. По всей Сибири горят факелы. ПП предусматривает, что начиная с 2012 года те компании, которые не осуществляют утилизацию любым образом попутного газа, вносят плату за выбросы попутного газа с применением превышающих коэффициентов- 4,5. При отсутствии разрешения коээфициент-6. За 2012 год они должны внести 550 млрд. рублей. Правительство может отодвинуть срок взимания платы.

Статья 18 Закона об ООС- экологическое страхование. Может быть добровольным, обязательным.

Статья 1 Закона об ООС- определение понятия экологического риска. Речь идет о страховании риска гражданской ответственности на случай причинения вреда окружающей среде, а также здоровью и жизни граждан. Сейчас нет специального закона об экологическом страховании.

Есть ФЗ о промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 8, 15- обязательное страхование риска гражданской ответственности на случай причинения вреда окружающей среде). Перечень опасных объектов дается в приложении к этому ФЗ.

Есть ФЗ об использовании атомной энергии- страхование и любое финансовое обеспечение риска причинения вреда на объекте атомной энергетике.

КТМ- обязательное страхование при перевозке опасных грузов. Есть международные конвенции, из которых вытекает обязательное требование- наличие страхового полиса таких грузов.

Есть ФЗ о безопасности гидротехнических сооружений- статья 14. Обязательное страхование таких объектов.

Отношения в области страхования регулируются Законом об организации страхового дела в РФ (не применяется термин экологическое страхование), глава части 2 ГК о договоре страхования.

Существует добровольное экологическое страхование. Существует типовое положение о добровольном экологическом страховании. Утверждено положением Госкомэкологии и Росгосстраха.