Тема 15. Составление проектов бюджетов

15.1 Задача разработки проекта бюджета

Задача - определение объема денежных средств, централи­зуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогно­зом экономического и социального развития государства и тер­ритории.

Составление проекта бюджета является прерогативой Прави­тельства Российской Федерации, исполнительных органов вла­сти субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний. По их поручению проект бюджета разрабатывается Ми­нистерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

Для составления проекта бюджета Министерство финансов РФ и территориальные финансовые органы должны быть обес­печены необходимой информационной базой, которая поступает им от соответствующего правительства, статистических, налого­вых органов и других учреждений. Главным источником инфор­мации для составления проекта бюджета служит прогноз социаль­но-экономического развития государства или территории, кото­рый в свою очередь разрабатывается на основе данных экономи­ческого и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разра­ботке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

Проект федерального бюджета разрабатывается Министерст­вом финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

• проекта федерального бюджета;

• проектировок основных показателей федерального бюд­жета на среднесрочную перспективу, которые разрабаты­ваются на базе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза соци­ально-экономического развития России и сводного фи­нансового баланса;

• проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

В основу разработки проекта федерального бюджета закла­дываются направления планируемой финансово-бюджетной по­литики, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству Российской Федерации, и показатели разработанного Министерством экономики РФ прогноза социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Кроме того, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком Российской Федерации, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень кото­рых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

1) На первой стадии формирования проекта бюджета феде­ральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на пла­нируемый год, в которых отражены главные макроэкономиче­ские показатели и материалы для уточнения параметров средне­срочного прогноза - экономического и социального развития страны.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных усло­вий Министерство финансов РФ разрабатывает основные харак­теристики доходов и расходов федерального бюджета на плани­руемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения о минимальных раз­мерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.

Затем Министерство финансов РФ направляет основные ха­рактеристики по доходам и расходам федерального бюджета фе­деральным органом исполнительной власти, а также доводит до органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции методику формирования межбюджетных отношений Рос­сийской Федерации с субъектами Российской Федерации на плановый год и среднесрочную перспективу.

2) На второй стадии разработки федерального бюджета феде­ральными органами исполнительной власти производится рас­пределение предельных объемов бюджетных средств по показа­телям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. При этом Министерство экономики РФ определяет федеральные целевые программы, подлежащие финан­сированию, и согласовывает объемы их финансирования в пла­новом году и в среднесрочной перспективе.

Для проведения работы по составлению проекта бюджета в Министерстве финансов РФ используются материалы, расчеты и обоснования, поступающие от субъектов Российской Федера­ции, министерств и ведомств Российской Федерации. Эти мате­риалы сначала анализируются специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизации дополни­тельных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесен­ными поправками рассматриваются у руководителей департа­ментов Министерства, а затем направляются в бюджетный де­партамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РФ.

В случае если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Межведомственной пра­вительственной комиссии.

Все работы по подготовке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти показателей проекта феде­рального бюджета и сопутствующих ему материалов (проектов законодательных актов и др.) должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего планируемому.

После согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который представляется в Правительство Российской Федерации.

Проекты территориальных бюджетов составляются финансо­выми органами субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований.

Для составления проектов бюджетов территориальные фи­нансовые органы имеют право на получение информации не только от территориальных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации полу­чают из Министерства финансов РФ следующие материалы:

• предполагаемые изменения налогообложения;

расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объе­мы передаваемых соответствующих средств;

• порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъек­там РФ.

Финансовые органы муниципальных образований получают от финансовых органов субъектов Российской Федерации сле­дующие материалы:

• предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

• порядок формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче мест­ным бюджетам.

Порядок организации и проведения работ по составлению проекта территориального бюджета аналогичен работам, прово­димым в Министерстве финансов РФ.

В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расхо­дов территориальных бюджетов территориальный исполнитель­ный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении соста­ва объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципаль­ного образования может вносить в вышестоящий исполнитель­ный орган власти предложения по изменению и уточнению про­ектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормати­вов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вышестоящем исполнительном органе власти. Результаты рассмотрения разногласий отражаются в составляе­мом протоколе, в котором содержатся обоснование предложений и обоснование отказа. В случае необходимости решения этих вопросов на паритетных началах создается согласительная комиссия, решение которой доводится до сведения ниже­стоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное ре­шение принимается вышестоящим представительным органом власти.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, исполнительные органы власти субъектов Федерации и муници­пальных образований в целях составления консолидированного бюджета Российской Федерации, обеспечения единой финансо­во-бюджетной политики государства должны подготовить и представить в вышестоящий орган исполнительной власти сле­дующие документы и материалы:

• прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципального образования на очередной год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации и муниципального обра­зования на очередной год;

• прогноз сводного финансового баланса по территории субъекта Российской Федерации и муниципального обра­зования на очередной год;

• прогноз консолидированного бюджета субъекта Россий­ской Федерации на очередной год;

• адресную инвестиционную программу на очередной год;

• программу приватизации государственных предприятий на очередной год.

Дополнительно к этим материалам исполнительные органы субъектов Российской Федерации подготавливают:

• структуру внутреннего долга субъекта Российской Феде­рации и программу внутренних заимствований, преду­смотренных на планируемый год для финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;

• программу предоставления гарантий исполнительного органа субъекта Российской Федерации на планируемый год;

• оценку ожидаемого исполнения бюджета субъекта Рос­сийской Федерации за текущий год.

15.2. Исполнение бюджета

Исполнение бюджета — это важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица—плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.

Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1) единства кассы, предусматривающего зачисление всех по­ступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;

2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения ор­ганом представительной власти. В финансовых органах готовит­ся организационный план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по покварталь­ному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюд­жета.

В финансовом органе на основании показателей бюджета со­ставляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утвер­ждается исполнительным органом власти.

Бюджетная роспись представляет собой документ, содержащий де­тальные показатели доходов, средств заимствований и расходов ут­вержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядите­лей и получателей бюджетных средств, и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому глав­ному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатыва­ется на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета — документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

Кассовое исполнение бюджета, т. е. операции со средствами на бюд­жетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств, осуществляется либо органом Федерального ка­значейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.

Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение фи­нансирования мероприятий, предусмотренных росписью расхо­дов, и имеет ряд этапов.

1) Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до рас­порядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения Финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассиг­нований на период действия утвержденного бюджета доводят объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядите­лями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и по­лучателей через Федеральное казначейство посредством пред­ставления утвержденного распределения средств федерального бюджета либо через уполномоченные банки (для местных бюд­жетов).

2) Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.

Бюджетное обязательство — это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. На основании доведен­ных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обяза­тельств они имеют право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансо­вым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств.

На основании уведомлений о выделенном лимите бюджет­ных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обяза­тельств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

3) Подтверждение и выверка исполнения бюджетных обяза­тельств. Расходование бюджетных средств не может быть про­изведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств.

4) Расходы и платежи по реализованным бюджетным обяза­тельствам. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юриди­ческих и физических лиц. Основанием для расходования бюд­жетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. При этом объем расходуемых бюджетных средств не может превышать испол­ненных подтвержденных бюджетных обязательств. Сумма де­нежных средств, списанных с бюджетного счета в целях испол­нения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетных расход.

В Российской Федерации с 1992 г. введено казначейское ис­полнение федерального бюджета. Для его осуществления в соста­ве Министерства финансов РФ образовано Федеральное казна­чейство.

Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства:

• организация исполнения федерального бюджета;

• контроль за его исполнением;

• управление бюджетными доходами и расходами;

• регулирование межбюджетных отношений;

• финансовое исполнение внебюджетных фондов;

• управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации;

• осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.

При казначейском исполнении федерального бюджета реги­страция поступлений, регулирование объемов и сроков приня­тия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осу­ществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осу­ществление платежей от имени бюджетополучателей возлагают­ся на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе:

• отражения Федеральным казначейством всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов;

• централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из федерального бюджета;

• совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

Кассовое исполнение федерального бюджета Российской Федерации возлагается на Федеральное казначейство.

Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета — он же единый счет Федерального казначейства находится в Центральном банке Российской Федерации.

Таким образом, исполнение федерального бюджета по доходам включает:

• перечисление и зачисление доходов федерального бюдже­та на единый счет Федерального казначейства;

• распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

• возврат излишне уплаченных сумм доходов;

• учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с Бюджетной классификацией.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов.

Санкционирование расходов федерального бюджета включает в себя:

• утверждение и доведение бюджетных ассигнований из федерального бюджета;

• утверждение и доведение лимитов обязательств федерального бюджета;

• принятие обязательств федерального бюджета;

• подтверждение платежных обязательств федерального бюд­жета.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством. Действия по финансированию расходов также включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа.

Федеральное казначейство может также осуществлять испол­нение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и тер­риториальными органами власти.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения плановой величи­ны расходов. Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения расходов бюджета главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий.

Одна из основных причин изменения бюджетных ассигнова­ний — невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефи­цита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоя­тельно принять решение и ввести режим сокращения рас­ходов. При этом в решении о введении режима сокращения рас­ходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим со­кращения, а также размеры сокращения.

Если же в процессе исполнения бюджета происходит сниже­ние поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвер­жденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о вве­дении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокра­щения. В этом случае сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджетополучателей, а также объектов, включенных в адресную инве­стиционную программу.

Решения о сокращении расходов обнародуются в источнике официального опубликования нормативных актов либо доводят­ся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или решений муниципальных образований. Уведомления распорядителей и получателей бюджетных средств о режиме сокращения расходов бюджета произ­водятся не позднее чем за 15 дней до даты его введения.

В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к непол­ному финансированию по сравнению с утвержденным бюджетом более чем на 10% от годовых назначений, то исполнитель­ный орган власти должен представить представительному органу власти проект закона об изменениях и дополнениях в закон о бюджете. Представительный орган власти рассматривает указанный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то испол­нительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного реше­ния по данному вопросу.

При перевыполнении плана по доходам дополнительно по­лученные средства могут направляться финансовым органом на уменьшение размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокра­щающие долговые обязательства бюджета, без внесения измене­ний и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. Во всех других случаях финансирование расходов сверх утвержденного бюджета осуществляется после внесения измене­ний и дополнений в утвержденный бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств также может пе­ремещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджетополучателю.

Бюджетные ассигнования для главного распорядителя бюд­жетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и законе о бюджете бюджетных ас­сигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований.

В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого от­дельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюд­жетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

Бюджетный учет и отчетность. В процессе исполнения бюд­жета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все опера­ции регистрируются в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Бюджетный учет ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регист­рах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливает­ся Правительством Российской Федерации.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчет­ность. Отчетность об исполнении бюджета может быть опера­тивной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчет­ности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответ­ствующего бюджета на основании отчетов главных распорядите­лей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Аудит исполнения бюджета. При рассмотрении отчета об ис­полнении бюджета в исполнительном органе субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляе­мый органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным ор­ганом субъекта Российской Федерации или местного самоуправ­ления и Министерства финансов Российской Федерации.

В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в пред­ставительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представи­тельного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшим исполнительным орга­нам власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

До начала рассмотрения отчета в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счетными орга­нами представительных органов.

Орган представительной власти принимает решение по отче­ту об исполнении бюджета после получения аудиторского за­ключения соответствующего контрольно-счетного органа.

Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несо­ответствие исполнения утвержденному, росписи доходов и рас­ходов бюджета, бюджетным ассигнованиям, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий пред­ставительный орган имеет право принять решение об отклоне­нии отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета представительным органом власти исполнительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательст­ва и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов Российской Федерации либо правовые акты местного самоуправления предусматривают ответственность исполнительного органа перед представитель­ным (досрочное прекращение полномочий, выражение недове­рия и другие), то представительный орган вправе возбудить про­цедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполни­тельные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.

Список использованной литературы:

1. Финансы бюджетных организаций: Учебное пособие / под редакцией Г.Б. Поляка – М.: вузовский учебник, 2010

2. Бюджетная система РФ: Учебник / О.В.Врублевская и др., Под ред.О.В. Врублевской, М.В Романовского – 3-е изд.испр. и перераб.-М., Юрайт-Издат, 2009

3. Концепция бюджетной сбалансированности городецкий Д./ Экономист. 2011

4. О нормативном методе бюджетного финансирования социальных расходов // Финансы. – М., 2006 - №9 с.15-16

5. Государственное регулирование бюджетных отношений, Соменко А. Д / Финансы.,2010 - №1