Осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней управления

Впериод перехода к казначейской системе исполнения бюджета неоднократно предпринимались меры по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 «О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета» Банку России с участием Минфина России было рекомендовано:

– в целях обеспечения контроля за использованием средств федерального бюджета, а также пресечения возможных злоупотреблений и нецелевого использования этих средств систематически проводит проверки банков, обслуживающих счета по учету доходов и средств федерального бюджета;

– в случае обнаружения нарушений и злоупотреблений принимая в установленном порядке решения о лишении этих банков права на обслуживание счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, а также меры в отношении должностных лиц, допустивших не целевое использование государственных средств.

БК РФ определяет основные формы финансового контроля, ко­торые должны применяться при казначейской системе исполнения бюджета:

– финансовый контроль, осуществляемый Казначейством России. Он выступает в виде предварительного и текущего контроля за веде­нием операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджета, кредитных организа­ций и других участников бюджетного процесса;

– финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Он подразумевает последующий кон­троль за использованием бюджетных средств главными распорядите­лями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

– финансовый контроль, осуществляемый главными распоряди­телями и распорядителями бюджетных средств за получателями в ча­сти обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами;

– финансовый контроль, осуществляемый финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований при самостоятельном исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов:

– на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

– получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

– утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

– создание собственных контрольных органов (Счетная палата
Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов;

– вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Формы и порядок осуществления финансового контроля устанавливаются БК РФ или иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Контрольные функции уполномочены выполнять следующие организации:

– Министерство финансов РФ;

– Казначейство России;

– Федеральная налоговая служба;

– Главные распорядители бюджетных средств;

– Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

– Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;

– Счетная палата РФ;

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

– Центральный банк РФ;

– Главные администраторы доходов бюджета;

– Органы исполнительной власти (органы местной администрации);

– Подразделения министерств, ведомств, государственных комитетов и др.

Минфину России принадлежит важнейшее место в системе финансового контроля со стороны исполнительных органов власти. Он не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление по следующим направлениям:

– финансовый контроль в процессе разработки федерального бюд­жета;

– контроль поступлений и расходования бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов;

– участие в проведении валютного контроля;

– контроль направления и использования государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства Российской Федерации.

Минфин России имеет право ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организа­ций при наличии у них фактов незаконного расходования средств.

Счетная палата Российской Федерации занимает особое поло­жение в системе финансового контроля со стороны представительных органов власти. Это независимый от Правительства Российской Фе­дерации, постоянно действующий орган государственного финансо­вого контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации.

Сфера полномочий Счетной палаты Российской Федерации – контроль за федеральной собственностью и федеральными денежны­ми средствами. Перед должностными лицами этого органа поставле­ны следующие задачи:

– организация контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов;

– оценка эффективности и целесообразности расходования госу­дарственных средств;

– финансовая экспертиза;

– контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах банков;

– подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и улучшению бюджетного процесса;

– контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

– эффективность использования иностранных кредитов и займов; предоставление Российской Федерацией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам.

В целях обеспечения контроля за исполнением федерального бюджета по запросам Счетной палаты Российской Федерации должны оперативно предоставляться:

– Минфином России – копии платежных документов, на основа­нии которых осуществлялись операции с бюджетными средствами;

– Банком России (еженедельно) – электронная копия базы данных платежных документов и выписок по всем счетам, подтверждающим операции по счетам органов Казначейства России, в рублях, и на бумажных носителях – в части операций с иностранной валютой.

Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой Российской Федерации, – тематические проверки.

Казначейство России осуществляет контроль:

– за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

– непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

– непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

– непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюд­жета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

– соответствием содержания проводимой операции коду бюджет­ной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Казначейство России получателем средств федерального бюджета;

– наличием у получателя средств федерального бюджета докумен­тов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у негоденежных обязательств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федеральною бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов, а также осуществляет контроль за исполнение ем органами государственного (муниципального) финансового копт роля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Кроме того, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляют контроль за бюджетными средствами в государствен­ных (муниципальных) организациях и коммерческих структурах, получающих средства федерального бюджета; проводят проверки по заданиям правоохранительных органов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и орган и Казначейства России осуществляют оперативный финансовый конт­роль за исполнением федерального бюджета в рамках Минфина Рос­сии.

Органы Федеральной налоговой службы были выделены в особую систему в связи с повышением роли налогом в доходах государства при переходе к рыночной экономике. Главная задача ФНС России – обеспечение единой системы контроля за со­блюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.

Таким образом, органы ФНС России в соответствии с налоговым законодательством имеют право проверять любые денежные докумен­ты у юридических и физических лиц, контролировать соблюдение хо­зяйствующими субъектами налогового законодательства и правиль­ность исчисления налогов, обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые поме­щения, а также налагать административные штрафы и принудительно взыскивать недоимки по налогам в бюджет.

Банк России, не являясь в условиях казначейской системы ис­полнения бюджета органом, ответственным за целевое использование бюджетных средств, в процессе выполнения своей функции по надзо­ру за кредитными организациями осуществляет контроль за правиль­ностью выполнения последними расчетно-кассовых операций по обслуживанию счетов Казначейства России, а также устанавливает особенности расчетно-кассового обслуживания счетов этого органов.

Вцелях обеспечения сохранности бюджетных средств и наведения порядка в обслуживании счетов по учету доходов и средств федерального бюджета Банк России разработал порядок открытия счетов в кредитных организациях. В соответствии с ним счета по учету доходов средств бюджета открываются в уполномоченных кредитных организациях только при письменном подтверждении территориальных учреждений Банка России об отсутствии возможности их обслуживания.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями)бюджетных средств в части обеспечения их правомерного, целевого, эффективного расходования.

Также ГРБС осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципаль­ных) унитарных предприятий.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют фи­нансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета выполняют финансовый контроль за осуществлением под­ведомственными администраторами источников финансирования де­фицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источ­ников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администра­торов источников финансирования дефицита бюджета.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных образований осуществляют финансовый.контроль за операциями с бюджетными средствами получателей бюд­жетных средств, средствами администраторов источников финанси­рования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюде­нием получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, по­лучения, целевого использования и возврата бюджетных средств

Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составлении исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществлен мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Структурные подразделения министерств, ведомств, государственных комитетов и других учреждений и организаций осуществляют ведомственный финансовый контроль. Деятельность контрольно-ревизионных служб министерств и ведомств находим контролем Минфина России и финансовых органов субъектов Российской Федерации. Сфера ведомственного финансового контроля – сохранность и использование материальных и финансовых ресурсов; пресечение фактов расточительства, бесхозяйственности, приписок; состояние бухгалтерского учета и отчетности.

Выделяются три основных этапа контроля документов, обеспечивающих исполнение бюджета, – предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями.

Текущий контроль. Проводится на стадиях финансирования расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно обязано соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных рас ходов. На данном этапе ставится препятствие оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений.

Последующий контроль. При его проведении устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены. По­следующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составление и рассмотрение проекта бюджета, другими финансо­выми и контрольными органами исполнительной власти, а также Счет­ной палатой Российской Федерации.

В основу исполнения контрольных функций положены цели ис­пользования бюджетных средств, которые определяются:

– утвержденным бюджетом;

– бюджетной росписью;

– уведомлением о бюджетных ассигнованиях;

– сметой доходов и расходов;

– иными правовымиоснованиями получения бюджетных средств.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям указанных средств:

– направление средств на банковские депозиты, приобретение различных
активов (валюта, ценные бумаги, иное имущество) с целью их
последующей продажи;

– осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;

– расходование средств при отсутствии оправдательных документов;

– недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета;

– расходование средств сверх норм (перерасход).

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются:

– неисполнение закона (решения) о бюджете;

– нецелевое использование бюджетных средств;

– неперечисление, неполное перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

– несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

– несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

– несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

– несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

– несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

– несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расхо­дам и бюджетной росписи;

– несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

– несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

– несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

– отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства;

– несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, своевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

– финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

– финансирование расходов в размерах, превышающих размеры,
включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

– несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

– несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленные БК РФ;

– открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Минфин России информации о результатах рас смотрения дела в судах;

– несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, пре­дусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджет­ной системы Российской Федерации.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть приме­нены следующие меры:

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

– изъятие бюджетных средств;

– наложение штрафа;

– приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

– блокировка расходов;

– начисление пени.

При этом федеральные органы исполнительной власти имеют оп­ределенные полномочия в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

– списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств,
выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

– списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату)
за пользование средствами федерального бюджета, предоетавленными
на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

– взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной
основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

– списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвести­ций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Росфиннадзора России и его территориальных органов:

– принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном по­рядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

– выносят руководителям органов исполнительной власти, орга­нов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств;

– привлекают к административной ответственности в соответствии с БК РФ и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководители Казначейства России, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право при­ливать в предусмотренных бюджетным законодательством РоссийскойФедерации случаях и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операций по лицевым счетам, открытым в органах Казначейства России главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

В случае если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Казначейства России, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять следующие меры принуждения:

– списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств,
используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных законодательством;

– списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств,
подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

– списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

– взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

– выносить предупреждение руководителям органов исполнитель­ной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджет­ных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

– составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

– взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организа­ций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачис­ление или перечисление бюджетных средств в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте определение исполнения бюджета.

2. Каковы задачи исполнения бюджета?

3. Какие правоотношения регулирует Бюджетный кодекс РФ?

4. На основе каких принципов осуществляется исполнение бюджета?

5. Что предусматривает исполнение бюджета по доходам?

6. Что предусматривает исполнение бюджета по расходам?

7. Каково значение сметы доходов и расходов бюджетных учреждений в процессе исполнения бюджетов?

8. Что такое лимит бюджетных обязательств?

9. Чем отличаются принятые и подтвержденные бюджетные обязатель­ства?

10. Может ли объем подтвержденных бюджетных обязательств превышать лимит бюджетных обязательств?

11. Что такое блокировка расходов бюджета? В каком случае она осуществляется?

12. В каком порядке прекращается исполнение бюджета в текущем финан­совом году?

13. Какие органы составляют и утверждают отчет об исполнении бюджета?

14. Перечислите участников исполнения бюджета.

15. Что такое кассовое обслуживание исполнения бюджета? Кто его осущест­вляет?