Основные теории местного самоуправления

Тема 2. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В российской и зарубежной юридической науке нет однозначного понимания местного самоуправления. Наиболее полное и широкое толкование этого понятия было дано в Англии (local self‑government) еще в XVII в., затем в XIX в. его заимствовали государствоведы Германии и России. Английские ученые местное самоуправление считали административным порядком, согласно которому местные выборные органы осуществляли общественное управление под наблюдением центрального правительства. Во Франции данный термин долгое время вовсе не применялся, вместо него использовались термины «децентрализация» (decentralisation (f)), «деконцентрация» (deconcentration (f)) и «муниципальная власть» (pouvoir (m) municipal). Однако после подписания Европейской хартии местного самоуправления (1985) стал внедряться также термин «l'autonomie locale», который по смыслу близок именно к понятию «местное самоуправление».

Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, зародившаяся в Бельгии и Франции. Долгое время она была доминирующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть ее сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов – политическим. Считалось, что местное общество самостоятельно ведает хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимаются только государственными делами.

В рамках данной теории выделяется теория свободной (естественной) общины. Ее основоположниками были Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть этой теории заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления по сути органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным [22, с. 16].

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

в) местное самоуправление, т. е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

г) признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

д) невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции [13, с. 48].

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности [22, с. 17].

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления – всегда выборной[ Лешков В.Н. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865.].

А.И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компетенции между органами самоуправления и государства и ограничивал активность самоуправляющихся единиц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими вопросами, целиком предоставив это государству, а обязаны ведать только местные пользы и нужды[1].

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления. Вскоре появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными того времени Р. Гнейстом и Л. Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных положений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. Всякое управление публичного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления[2].

Свое мнение о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией высказывал еще один сторонник государственной теории, известный юрист В.П. Безобразов. С его точки зрения, они представляют собой разные формы одной и той же власти[3]. Из этого положения он делал вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней.

Симбиозом общественной и государственной теории является дуалистическая теория местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, а с другой – быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники этой теории пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной теорий можно отметить также юридическую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что органы самоуправления – это юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридической теории настаивали на принципе равенства государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц[4].

Согласно политической теории основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам – профессионалам и бюрократам – выборных местного населения [22, с. 17]. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государственной, либо общественной, либо политической теорий самоуправления, в реальности могла столкнуться с самыми различными препятствиями при ее осуществлении. Да и сами теории, базировавшиеся на конкретных практических материалах, не могли не претерпевать изменений под влиянием развивающихся общественных отношений [23, с. 16].

Во всех рассмотренных теориях основным был вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления: является ли местное самоуправление по своей природе независимым от государства или оно все же представляет собой подчиненное образование, существующее только по воле государства, в его рамках и всецело зависимое от него? Для того чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к современным представлениям о местном самоуправлении.